II SA/Wa 3869/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dotyczącego zwrotu kosztów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił decyzję Nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej jako organ I instancji) z dnia [...] lipca 2021 roku w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych przez J. J. (dalej jako skarżący) na ochronę prawną w związku z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym, i umorzył postępowanie I instancji w całości. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Skarżący został ukarany karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2017 roku, utrzymanym w mocy orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia [...] października 2017 roku Komendanta Głównego Straży Granicznej. Orzeczenia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 roku (sygn. akt. II SA/Wa 57/18). Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej umorzył postępowanie dyscyplinarne z powodu przedawnienia karalności. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 roku skarżący zwrócił się o zwrot kosztów poniesionych przez niego z tytułu wynagrodzenia dla obrońcy. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art.632 k.p.k. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił przyznania skarżącemu zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego na zapewnienie sobie obrońcy. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie. Komendant Główny Straży Granicznej, wydając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylającą i umarzającą postępowanie I instancji w całości uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną w związku z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym, powołując regulacje, dotyczące kosztów postępowania, zawarte w kodeksie postępowania karnego. Żądanie to nie jest sprawą administracyjną i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Przepisy kodeksu postępowania karnego, powołane we wniosku, nie mają zastosowania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie mogą więc być podstawą do zgłaszania wobec organów Straży Granicznej jakichkolwiek żądań. Po pierwsze, zdaniem organu, uregulowane w art. 136bzi ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. 2021, poz.1486), odniesienie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. do postępowań dyscyplinarnych, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W powołanym przepisie ustawodawca zastosował zamknięty katalog przepisów, które podlegają odpowiedniemu stosowaniu do postępowań dyscyplinarnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie o Straży Granicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie znajduje się tam odwołanie do rozdziału 70 k.p.k. Po drugie, powyższy przepis w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1610), do postępowań dyscyplinarnych oraz czynności wyjaśniających dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej wszczętych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do przedmiotowego stanu faktycznego nie ma również zastosowania art. 71a ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej, który przewiduje zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną tylko w przypadku wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Ustawodawca nie zdecydował się na uwzględnienie w przywołanym przepisie postępowań dyscyplinarnych. W związku z tym organ uznał, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, z uwagi na brak podstaw materialnych do jej wydania. Dlatego należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyć postępowanie w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu, kwestionując zaskarżoną decyzję i podnosząc, że art. 136bzi ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1486.) daje podstawę do zastosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów rozdziału 70 Kodeksu postępowania karnego. Na poparcie swojej tezy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 roku (sygn. akt IOSK 2497/19). Podniósł również argumenty, oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawa do obrony, które – zdaniem skarżącego - jest realizowane nie tylko w postępowaniu karnym, ale także w dyscyplinarnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musiała zostać oddalona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Procesowoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W ocenie Sądu właściwą jest ocena orzekających w sprawie organów, że w sprawie spełniona została opisana wyżej ustawowa przesłanka umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość ta wynikała z faktu, że roszczenie swoje skarżący oparł na kodeksie postępowania karnego, który nie ma zastosowania w sprawie. Skoro zatem sprawa nie ma charakteru administracyjnego, organ nie mógł rozpoznać jej merytorycznie. Przepis art. 71a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną, jeżeli postępowanie karne wszczęte przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem o umorzeniu wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego lub niepopełnienia przestępstwa albo wyrokiem uniewinniającym. Koszty w wysokości odpowiadającej określonemu w odrębnych przepisach wynagrodzeniu jednego obrońcy zwraca się ze środków Straży Granicznej (ust. 2). W art. 71a ustawy o Straży Granicznej ustawodawca przyznał ograniczone prawo zwrotu kosztów ochrony prawnej, związanych z ustanowieniem obrońcy. Nie stanowi on bez wątpienia podstawy prawnej do zwrotu poniesionych przez funkcjonariusza kosztów ochrony prawnej w postępowaniu dyscyplinarnym, a tych właśnie kosztów domagał się skarżący w sprawie niniejszej. Zgodnie z treścią art. 136bzi ust 1 ustawy o Straży Granicznej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego. W cytowanym ostatnio przepisie ustawodawca enumeratywnie wymienił, które z przepisów Kodeksu postępowania karnego należy odpowiednio stosować do postępowań dyscyplinarnych i nie uwzględnił wśród nich przepisów rozdziału 70 Kodeksu postępowania karnego dotyczących zasądzenia kosztów procesu. Sąd nie ma więc wątpliwości, że powołany we wniosku art. 632 Kodeksu postępowania karnego nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, w której skarżący domaga się zwrotu kosztów ustanowienia obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym. Fakt, że ustawa o Straży Granicznej nie zawiera przepisów, regulujących kwestię zwrotu kosztów ochrony prawnej funkcjonariusza, związanych z ustanowieniem obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym, nie uprawnia do zastosowania w drodze analogii wskazanych przez skarżącego przepisów. Stosowanie przepisów w prawie publicznym przez analogię nie jest bowiem co do zasady możliwe. Nie jest zasadny zarzut skargi, iż skoro przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zwrotu kosztów ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym, można odwołać się do prawa do obrony i z niego wywodzić podstawę do żądania zwrotu kosztów. Nie mają zastosowania w niniejszej sprawie powołane w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego, w części dotyczącej prawa żądania zwrotu kosztów obrony. Prawo skarżącego do obrony zostało zrealizowane, gdyż miał on obrońcę w postępowaniu dyscyplinarnym Z konstytucyjnego prawa do obrony nie wynika natomiast prawo żądania zwrotu kosztów poniesionych na obronę w postępowaniu dyscyplinarnym ani obowiązek organów do zwrotu tychże kosztów w sytuacji, gdy ustawa pragmatyczna nie zawiera uprawniającej do tego regulacji. Po drugie cytowany w skardze wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019, wydany w sprawie I OSK 2497/19, dotyczył wykładni przepisów art 275 i art. 273 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący był strażnikiem granicznym, a nie funkcjonariuszem KAS. Zagadnienie zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Straży Granicznej było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie II SA/Wa 1684/14 stwierdził, iż postępowania dyscyplinarnego nie można utożsamiać z postępowaniem karnym. Koszty poniesione przez funkcjonariusza Straży Granicznej na ochronę prawną w postępowaniu dyscyplinarnym nie podlegają zwrotowi. W art. 71a ustawy o Straży Granicznej ustawodawca nie przyznał funkcjonariuszom nieograniczonego prawa do zwrotu kosztów ochrony prawnej związanych z ustanowieniem obrońcy. Wprowadzone ograniczenia dotyczą po pierwsze rodzaju prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania, w którym następuje zwrot ww. kosztów, po drugie zarzucany funkcjonariuszowi czyn musi pozostawać w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, po trzecie postępowanie musi zakończyć się wydaniem określonego orzeczenia. Przepis art. 136bzi ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej z uwagi na swą treść, nie może być uznany za stanowiący podstawę prawną do spełnienia żądania skarżącego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał, że opisane wyżej przyczyny nakazują uznać za trafne stanowisko organu, że brak sprawy administracyjnej, wynikający z braku podstawy prawnej do spełnienia żądania strony jest okolicznością wskazującą na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, opisaną w art.105 § 1 k.p.a. Skoro żądanie skarżącego nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, musiało zostać umorzone. Podsumowując, zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a zarzuty skargi- niezasadne. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a. .