II SA/Wa 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz P. z siedzibą w [...] – kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. S. zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z "zażaleniem dotyczącym nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze w grupie funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei przez P. S.A. w [...]". Inspektor Pracy przeprowadził w P. S.A. – Komendzie Głównej Straży Ochrony Kolei kontrolę, której wyniki doprowadziły do wydania w dniu [...] czerwca 2011 r., w trybie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia M. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kierowanie pracą podległych funkcjonariuszy SOK, przebywając w pomieszczeniach biurowych, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że pogorszenie sprawności psychofizycznej przed osiągnięciem wieku emerytalnego uniemożliwi dalsze wykonywanie pracy na zajmowanym stanowisku. Od początku prowadzonych postępowań kontrolnych pracownik uznany został przez organ I instancji za stronę postępowania, w związku z czym korzystał z pełni praw i obowiązków przysługujących stronie. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od powyższej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją dnia [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem w myśl obowiązujących przepisów prawa M. S. nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od niniejszej decyzji, nie przysługuje mu bowiem przymiot strony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2086/11 uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania wszczętego z jego inicjatywy stało się nakazanie pracodawcy umieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w ramach figurującego tam stanowiska pracy (art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych). W związku z tym, organ błędnie pozbawił M. S. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wyrok ten uprawomocnił się. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Okręgowy Inspektor Pracy w [...], wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Inspektora Pracy i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wskazał na treść przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykaz prac o szczególnym charakterze określony załącznikiem nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych (ze szczególnym uwzględnieniem pkt 7 tego załącznika), art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Organ zbadał także obowiązującą u pracodawcy uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie ustalenia wykazu prac w szczególnych warunkach oraz w sprawie wykazu prac o szczególnym charakterze, które są wykonywane w P. S.A. W ocenie organu stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, które zajmuje M. S. nie zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy. W kompetencjach organów Państwowej Inspekcji Pracy nie leży rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku pracy, ani też sporów z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pracodawca nie uznał pracy na stanowisku dyżurnego zmiany SOK za pracę o szczególnym charakterze – dotyczy to wszystkich pracowników zatrudnionych na tym stanowisku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem powstał spór, czy rodzaj pracy (stanowisko dyżurnego zmiany SOK) powinno zostać zaliczone do ww. prac. Ustalenia stanu faktycznego nie dawały uzasadnionej podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji prac o szczególnym charakterze. Organ podkreślił, iż wykaz stanowisk pracy, na których w danym zakładzie pracy wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze określa pracodawca. Natomiast prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wyżej wymienionego wykazu stanowisk nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy. Prawidłowość powyższego poglądu została potwierdzona licznymi orzeczeniami sądów, na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji. Powyższa decyzja stała się ponownie przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2086/11. Sąd nakazał bowiem organowi II instancji dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, tymczasem, organ uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie, wskazując na brak swojej właściwości w sprawie. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku. Jednakże w związku z nowymi dowodami w sprawie pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. organ wycofał przedmiotową skargę kasacyjną i ponownie rozpatrzył odwołanie wniesione przez M. S. wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję nr [...], w której uchylił w całości decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Inspektor Pracy ponownie przeprowadził kontrolę w P. S.A. – Komendzie Głównej Straży Ochrony Kolei. W wyniku tej kontroli organ PIP wydał w trybie art. 11 a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania umieszczenia M. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. P. S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji inspektora pracy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej umieszczenia pracownika M. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości. Po rozpoznaniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zapis pkt 7 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, zaliczający prace funkcjonariuszy straży ochrony kolei do prac o szczególnym charakterze – uprawnia do dochodzenia roszczeń w zakresie zaliczenia pracy dyżurnego zmiany SOK (funkcjonariusza SOK) do prac o szczególnym charakterze. Organ wyjaśnił, że stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, które zajmuje M. S. nie zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy. Tymczasem z przeprowadzonej kontroli u pracodawcy wynika, że M. S. zatrudniony na stanowisku dyżurnego zmiany wykonuje pracę o szczególnym charakterze, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 ust. 3 oraz 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych oraz rodzajem pracy wymienionym w załączniku nr 2 pkt 7 do ww. ustawy. Do zakresu jego obowiązków należy bowiem m.in.: zabezpieczenie miejsc wypadków i katastrof kolejowych, nadzór nad dyscypliną służby, organizowanie ochrony obiektów, transportów i urządzeń kolejowych, kontrola wykonywania zadań porządkowych, zabezpieczenie mienia i transportów kolejowych przez podległych funkcjonariuszy. Dodatkowo wykonuje on obowiązki pracownika operacyjnego, ponieważ całe 12 godzin pracy pełni służbę z bronią, zabezpiecza powierzony mu magazyn broni, inwentarz oraz cały posterunek SOK. Koordynuje działalność i przeprowadza odprawę do służby z podległymi mu funkcjonariuszami, wyznacza zadania i koordynuje ich działania przez cały tok służby, ma na uwadze monitory ekranowe. Ponadto monitoruje dworzec kolejowy oraz komputery. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez uznanie, że organy inspekcji pracy są upoważnione do wydawania decyzji nakazującej umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze pomimo, że pracodawca nie umieścił w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowiska zajmowanego przez M. S., a możliwość taką posiada wyłącznie Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub – w przypadku odwołania od decyzji ZUS – sąd powszechny; art. 3 oraz pkt 7 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez uznanie, że praca wykonywana przez M. S. na stanowisku dyżurnego zmiany jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przy jednoczesnym braku rozróżnienia terminu "rodzaj pracy" od terminu "stanowisko pracy" oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 6 tej ustawy, poprzez uznanie, że przyznanie przez ustawodawcę pracownikowi uprawnienia do złożenia skargi, dotyczącej nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze oznacza uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organ inspekcji pracy decyzji, czy konkretne stanowisko pracy, zajmowane przez tego pracownika, spełnia wymogi, o których mowa w art. 3 powołanej ustawy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga P. S.A. w [...] zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. A. Kabat "Komentarz do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", publ. LEX nr 99935). W ocenie Sądu, organ nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/12. Sąd uchylając decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., przypomniał, iż organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie, tj. ocenić, czy stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, które zajmuje M. S. zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy, czy też nie. Ustalenie tych faktów jest bowiem podstawą do dalszego działania organu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych (...). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat (...). Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że prowadzenie przedmiotowej ewidencji oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika zatem, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący, dlatego też nie może w sposób władczy przesądzać o obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, a także nie może wiązać organu ubezpieczeniowego w zakresie obowiązku uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Stąd też prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w sytuacji, gdy nie istnieje spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą co do kwalifikacji konkretnego stanowiska do tej kategorii stanowisk pracowniczych. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w przedmiotowej ewidencji. Mając na uwadze powyższe rozważania skoro w rozpoznawanej sprawie stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, które zajmuje M. S. nie zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy, to organ nie miał podstaw do nakazania umieszczenia tego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że w sytuacji gdy pracodawca nie uznał stanowiska pracy zajmowanego przez pracownika, jako wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze i w związku z tym stanowisko dyżurnego zmiany nie figuruje w wykazie takich stanowisk, organy Inspekcji Pracy nie były uprawnione do orzekania, czy rzeczywiście stanowisko to winno zostać umieszczone w ewidencji, ponieważ sprawa ta wykraczała poza granice sprawy administracyjnej prowadzonej przez te organy. W konsekwencji powyższych ustaleń, przedmiotowe postępowanie winno – w ocenie Sądu, zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1121/12; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12; z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 908/12; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W taki sposób należało więc odczytać i wykonać wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/12. Stwierdzenie bowiem w konkretnych okolicznościach braku podstaw do wydania nakazu umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, które jest wynikiem oceny merytorycznej sprawy, przy jednoczesnym posiadaniu przez organ kompetencji do wydawania nakazów, o jakich mowa w art. 11a ustawy o PIP, czyni koniecznym wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czyli pozytywnie lub negatywnie załatwiającego skargę określoną w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz wytyczne zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/12, dlatego też ponownie ustali czy stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, zajmowane przez M. S. zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy, a następnie wyda decyzję merytoryczną – stosownie do poczynionych ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.