II SA/Wa 3872/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych na rzecz skarżącego D. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 966), przyznał D. W. dodatek służbowy w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej (tj. w marcu 2021 r.) w wysokości 9/10 ostatnio pobieranego dodatku tj. 405,00 zł, z tytułu pełnienia służby w Dowództwie [...]. Organ podał, że D. W. pobierał dodatek służbowy przez okres krótszy niż 10 lat (8 lat, 7 miesięcy i 7 dni) i w związku z tym jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej należało ustalić na podstawie § 28 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5f i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 6 ust. 1 pkt 2, § 27 ust. 1 pkt 4 oraz § 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] (nr [...]) z [...] lutego 2021 r. (nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie i podał, że skoro łączny udokumentowany okres pobierania przez stronę dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych wymienionych w § 27 rozporządzenia wynosił 8 lat, 7 miesięcy i 6 dni, to organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dodatku należnego skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby z uwzględnieniem § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (9/10 kwoty dodatku tj. 405 zł). W dniu [...] czerwca 2021 r. Dowódca [...] wydał decyzję (nr [...]), którą na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2021 r. (nr [...]) "poprzez podwyższenie dodatku służbowego [...] D. W. z tytułu pełnienia służby w Dowództwie [...] w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, tj. za miesiąc marzec 2021 r." Z decyzji wynika, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku D. W. z 20 stycznia 2021 r. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji, z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, dotyczy decyzji ostatecznych na mocy których strona nabyła prawo, wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Powołany przepis może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony (np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Decyzja o przyznaniu dodatku do uposażenia nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego (organ nie ma luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia jego wysokości) i z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia żądania D. W. zgodnie z jego wnioskiem z 20 stycznia 2021 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z [...] września 2021 r. (nr [...]) na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 2 i art. 155 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] z [...] czerwca 2021 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z [...] lutego 2021 r. poprzez podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podał, że zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a. może podlegać decyzja ostateczna wydana w ramach uznania administracyjnego, a nie decyzja o charakterze związanym. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych dodał, że żądanie skarżącego podwyższenia mnożnika kwoty bazowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby, nie znajduje oparcia w 27 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2016 r. Z przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (mającego zastosowanie na podstawie § 28 ust. 2) wynika, że w przypadku pobierania przez żołnierza zawodowego dodatku służbowego o charakterze stałym przez okres krótszy niż 10 lat, w ostatnim miesiącu, przysługuje mu ten dodatek w wysokości 1/10 ostatnio pobieranej kwoty dodatku, za każdy rok (pobierał dodatek służbowy przez 8 lat, 7 miesięcy i 7 dni). D. W., działając przez pełnomocnika (radcę prawnego), w piśmie z 14 października 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] września 2021 r. (nr [...]), zarzucając że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 8 ust. 1, art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 104 i art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że jego prawo do dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej zostało ustalone przez Dowódcę [...] w decyzji z [...] lutego 2021 r., która została utrzymana w mocy decyzją Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) oraz że organ nie wziął pod uwagę, że po wydaniu przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych decyzji z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] lutego 2021 r. (nr [...]) o przyznaniu mu dodatku służbowego od [...] listopada 2020 r. do [...] marca 2021 r. (dnia zwolnienia ze służby), postępowanie nie zostało zakończone. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem kwoty wartości przedmiotu zaskarżenia w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w odpowiedzi na skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Organ podał, że pierwotnie w przedmiocie wniosku skarżącego z 20 stycznia 2021 r. o podwyższenie dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w Dowództwie [...] w ostatnim miesiącu pełnienia służby orzekał Dowódca [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. (nr [...]), przy czym ta decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja organu odwoławczego z [...] kwietnia 2021 r.). Rozstrzygnięcie w tej mierze decyzją z [...] czerwca 2021 r. było nieprawidłowe, a nieprawidłowość ta polegała na orzekaniu w tej decyzji (w trybie art. 155 k.p.a.) wobec decyzji nr [...], utrzymanej w mocy decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Tymczasem uchylić lub zmienić można tylko decyzję ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż w niej podniesione. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu, Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie i nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 155 k.p.a., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jest to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). W tej zaś sprawie taką decyzją jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych decyzja z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji Dowódcy [...] (nr [...]) z [...] lutego 2021 r. (nr [...]). Decyzja ta spełnia wszystkie wymagania definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Takie określenie treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest determinowane wyłącznie przepisami procesowymi - art. 138 k.p.a. Odmienne rozumienie tego pojęcia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja jako ostateczna kształtuje dany stosunek administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 198/18, LEX nr 2525942). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stanowisk w rozumieniu organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z nich (wyrażonym m. in. w wyrokach WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 28/09; WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 784/12), organ orzekający w I instancji będzie właściwy do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, skoro tylko organ I instancji orzeka co do meritum. Zgodnie z drugim poglądem, decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organ II instancji będzie właściwy do prowadzenia omawianego postępowania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 129/14; postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OW 66/15; postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 244/13 uchylające przywołany wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 784/12, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 198/18 wywiódł, że za tym drugim stanowiskiem przemawia nie tylko istota postępowania odwoławczego, ale także brzmienie art. 155 k.p.a. Niezależnie bowiem od podnoszonej argumentacji organ odwoławczy, o czym już wyżej była mowa, jest organem, który wydał ostateczną decyzję. Przyjęta wykładania nie powoduje także problemów, na jakie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OW 66/15 (LEX nr 1794963). A mianowicie, odmienne podejście skutkowałoby, po pierwsze, ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji organu I instancji, czyli pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Ponadto za przyjęciem przeciwnego poglądu nie przemawiają inne sformułowania jakie pojawiają się w art. 150 § 1, art. 157 § 1 i art. 162 § 1 k.p.a., ponieważ w inny sposób precyzują właściwy organ w określonych kategoriach spraw. Nie wyjaśnia tej kwestii także przyrównywanie procedury administracyjnej do procedury sądowej związanej z prawomocnością orzeczeń. Są to bowiem procedury, w których brak jest analogii i w zasadzie takich analogii nie można wyprowadzać z uwagi na ich prawne odrębności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że właściwym organem do prowadzenia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej w okolicznościach sprawy jest Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, nie zaś Dowódca [...], który wydał nieostateczną decyzję z [...] lutego 2021 r. (zaskarżoną przez stronę odwołaniem). W konsekwencji Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji (Dowódcy [...] z [...] czerwca 2021 r.) została wydana z naruszeniem przepisu o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezależnie od tego należy zauważyć, że istnieją rozbieżności w orzecznictwie dotyczące dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Z jednej strony stwierdza się, że postępowanie w trybie art. 155 wszczyna się jedynie na wniosek strony (postanowienie NSA z 8 października 1997 r., III SA 627/96, LEX nr 35448). Nie wyłącza to dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu na zasadach wskazanych w art. 61 § 2 k.p.a. Z drugiej strony można spotkać stanowisko, że tryb postępowania przewidziany w art. 155 w zasadzie nie przewiduje działania na wniosek, nawet jeżeli postępowanie toczy się z uwagi na wniesione podanie strony (wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX nr 27429). Z treści zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wynika, że organ prowadził postępowanie na wniosek skarżącego z 20 stycznia 2021 r. w którym zwrócił się do Dowódcy [...] o podwyższenie dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w Dowództwie [...] w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Z oczywistych powodów nie można potraktować tego wniosku, jako wniosku o wszczęcie postępowania o zmianę późniejszej zresztą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z tych samych, czasowych powodów ten wniosek nie może być również uznany za zgodę na zmianę decyzji ostatecznej, późniejszej w stosunku do wniosku. Nie ulega wątpliwości, że bez zgody stron przed wszczęciem postępowania, nie jest dopuszczalne wydanie nowej decyzji merytorycznej w trybie art. 155 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 155, WKP 2019). Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., dlatego przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ orzekający jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą zmianie. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się co do zasadności zarzutów zawartych w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] z [...] czerwca 2021 r. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w trybie nadzwyczajnym i nie określała konkretnej należności pieniężnej.