II SA/Wa 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę w czasie przekraczającym wymiar zajęć zapewniających bezpłatne nauczanie, wychowywanie i opiekę – oddala skargę – Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę [...] w czasie przekraczającym wymiar zajęć zapewniających bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę na podstawie art. 14 ust. 5 i art. 5c pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2972 ze zm.) uchwaliła, co następuje: w § 1 1. Usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę [...] w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. 2. Opłacie podlegają świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne: 1) realizowanie zadań w zakresie: a. rozwijania zdolności i zainteresowań dzieci, b. kształtowania twórczych postaw, c. adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym i przygotowania miejsca zabawy, wypoczynku i snu dziecka, d. zajęć relaksacyjno-wyciszających, e. opieki nad dzieckiem w trakcie zabaw na wolnym powietrzu; 2) zajęcia edukacyjne przygotowujące dzieci do konkursów, zawodów sportowych, uroczystości i imprez okolicznościowych; 3) zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas zajęć dodatkowych, organizowanych na życzenie rodziców. w § 2 Ustala się opłatę za każdą godzinę zegarową korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie odrębnych przepisów. w § 3 1. Miesięczna wysokość opłaty ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. 2. Opłata podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczenia. Nieobecność dziecka jest odnotowywana na podstawie dziennika zajęć przedszkola. w § 4 Opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole na życzenie rodziców (opiekunów prawnych). w § 5 Opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka. w § 6 Szczegółowy zakres oraz zasady pobierania odpłatności określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola. w § 7 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]. w § 8 Traci moc Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w § 9 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od dnia [...] września 2011 r. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, która nie odnosi się do kosztów ponoszonych prze przedszkole na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń; 2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zawarcie w § 1 uchwały sprzecznych postanowień dotyczących odpłatności za świadczenia określone w § 1 ust. 2 lit. b, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego; 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami w sytuacji, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencji. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w [...] podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze rada gminy w myśl art. 14 ust. 5 powołanej ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu), ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wskazując na brak w przepisach prawa administracyjnego definicji opłaty, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w świetle którego opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym, a cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Skarżący powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących pojęcia "opłata". Podniósł również, że stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Rada Gminy [...] nie miała uprawnień do delegacji kompetencji na inny podmiot (dyrektor przedszkola pubicznego) i przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Wskazał też, że Rada Gminy zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Z analizy treści § 1 ust. 2 pkt 1-3 wynika zaś, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). Dotyczy to zajęć przygotowujących dzieci do udziału w konkursach i imprezach okolicznościowych (pkt 2), które są zawarte w ust. 7 załączników do obu rozporządzeń oraz przygotowania miejsca zabaw i nadzoru nad dzieckiem w czasie jego zabaw indywidualnych (pkt 1 lit. c i e), które znalazły się w zaleceniach zawartych w załączniku nr 1 do obu rozporządzeń. W ocenie skarżącego rada gminy ma obowiązek możliwie najbardziej precyzyjnie określić zakres świadczeń wchodzących w skład opłaty, przekazując opiekunom dziecka pełną informację o tym, co ich dziecko otrzymuje w zamian. Należy jednak, po sporządzeniu w uchwale swoistego "cennika" świadczeń, umożliwić rodzicom złożenie oświadczenia w przedmiocie wyboru wszystkich bądź niektórych z nich. Nie będzie ono jednak konstytuowało umowy cywilnoprawnej z uwagi na administracyjnoprawny charakter świadczenia. Jest to tylko oświadczenie złożone przez rodzica czy opiekuna, z których świadczeń organu samorządu terytorialnego dziecko skorzysta, a z których nie. Tym samym Rada Gminy [...] przy uchwaleniu § 6 zaskarżonego aktu naruszyła w sposób istotny normę wyrażoną w art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przekraczając swoje kompetencje i granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem Prokuratora, wątpliwości budzi też, czy na gruncie obecnie obwiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 u.s.o. odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, jednakże nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. W ocenie Prokuratora prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole zgodnie z deklaracją Rady Gminy [...] powinno zapewniać bezpłatnie. To z kolei godzi w wyrażoną w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją jest pewność i niesprzeczność stanowionego prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi po upływie terminu, wskazując, że 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przez Prokuratora upłynął w dniu 1 marca 2012 r. Nadto podniósł, że Rada Gminy nie posiada zdolności sądowej i stroną postępowania winna być Gmina [...]. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącego, wskazał, że stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1581/12, gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Nie istnieje zatem konieczność szczegółowego określenia wymiaru i jakości świadczeń niejako w formie cennika za korzystanie przez uprawnionego za świadczenia na rzecz dziecka przebywającego ponad 5 godzin dziennie w przedszkolu publicznym. Ponadto podał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 r. II SA/Ol 82/2011, stwierdzono, iż "Pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć". Odnosząc się do zarzutu braku delegacji kompetencji w zakresie określania i pobierania opłat poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami, wskazał na Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. [...]. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Przywołany powyżej przepis przyznaje radzie gminy kompetencje do ustanawiania jedynie odpowiedniej wielkości opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkola, nie zawiera natomiast upoważnienia do ustalania sposobu i zasad korzystania z przedmiotowych usług, w tym m.in. do określania warunków rozliczania opłat w przypadkach niekorzystania przez dziecko z zajęć. Materia ta, winna być uregulowana w umowie o świadczeniu usług przez dane przedszkole, zawieranej między rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a dyrektorem tego przedszkola. Powyższy pogląd znajduje oparcie w zasadzie swobody umów określonej w art. 353[1] ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którą kwestia regulacji wzajemnych praw i obowiązków stron stosunku zobowiązaniowego powinna być pozostawiona woli stron. O tym, jak będą wyglądały szczegółowe warunki korzystania z usług przedszkola decydują więc strony przyszłej umowy cywilnoprawnej zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron. Ponadto w § 6 ww. uchwały Rada Gminy [...] uchwaliła zapis, zgodnie z którym szczegółowe zasady i warunki korzystania z usług przedszkola określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. W odwrotnej sytuacji – gdyby Rada Gminy ustaliła szczegółowy zakres odpłatności świadczeń – wówczas dopuściłaby się przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Postępowanie takie wykraczałoby poza przekazaną Radzie Gminy kompetencję prawotwórczą i stanowiłoby naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r., dalej "u.s.o.", zgodnie z którym organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (pkt 1). Wymieniony w tym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi z kolei, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (do 1 września 2010 r.), zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie mógł być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na gruncie takiego brzmienia przepisów, regulujących kwestię zakresu bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne, wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko o konieczności wskazania przez radę gminy zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej opłaty. Obowiązek precyzowania przez radę gminy świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne ponad podstawę programową i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był bowiem niezbędny do weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które są ustawowo bezpłatne. Porównanie treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w obecnym brzmieniu (od 1 września 2010 r.) i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w poprzednim brzmieniu (do 1 września 2010 r.), do których to przepisów odwołuje się obecnie i odwoływał uprzednio wprost art. 14 ust. 5 u.s.o., zawierający upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia opłat za przedszkole publiczne, wyraźnie wskazuje na odejście w aktualnym stanie prawnym od związania bezpłatności świadczeń z podstawą programową. Stąd też powołanie się przez Prokuratora Rejonowego w [...] w uzasadnieniu skargi na orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego sprzed 1 września 2010 r., nie jest trafne. Z tego również powodu nie można zgodzić się z jego stanowiskiem, wedle którego ustalenie stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, które nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wbrew tym twierdzeniom, wprowadzona opłata jest zróżnicowana w zależności od tego, czy pobyt dziecka w przedszkolu przekracza – o jedną godzinę czy też więcej godzin – pięciogodzinny dzienny wymiar pobytu bezpłatnego. Uzależniona jest ona zatem od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie nauczania, wychowania i opieki nad dzieckiem. Uchwały podejmowane w oparciu o zmienione z dniem 1 września 2010 r. brzmienie przepisu art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, które dokonały wykładni przedmiotowych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2158/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5, wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie, też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że w związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 u.s.o. należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niewiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Ponadto zwrócił uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 u.s.o.). Otóż to statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału, do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Powyższą ocenę prawną Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własną. Z tego też względu nie jest uzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności wewnętrznej uchwały i możliwości pobierania opłaty za świadczenia, które przedszkole powinno zapewniać bezpłatnie, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się do zarzutu, iż skarga winna podlegać odrzuceniu Sąd zważył, co następuje. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 53 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego (w tym skargi na przedmiotową uchwałę). Odnosząc się do zarzutu braku zdolności sądowej Rady Gminy Sąd zważył, co następuje. Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 3/12 z dnia 13 listopada 2012 r., w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy udzielał odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada – jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) – jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Na koniec odnieść należy się również do zarzutu skargi dotyczącego delegowania uprawnień do zawierania umów na dyrektora przedszkola. Umowa ta, jako czynność prawna, zgodnie z przepisem art. 56 Kodeksu cywilnego, wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Natomiast pojęcie ustawy występujące w tym przepisie obejmuje swym zakresem wszystkie akty prawne składające się na system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym akty prawa miejscowego (por. M. Pyziak-Szafnicka (w:) Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz. Komentarz do art. 56 Kc., Lex 2009). Oznacza to, że umowa, dyrektora przedszkola wywołuje skutki prawne wynikające z zaskarżonej uchwały, a ewentualna niezgodność zawartych umów z uchwałą może być oceniana wyłącznie na gruncie unormowania art. 58 Kc. i w żaden sposób nie wpływa na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że przedmiotem wspomnianej umowy są wyłącznie kwestie organizacyjne i techniczne, np. co do sposobu i terminu wnoszenia opłaty. Nie naruszają więc wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.