II SA/Wa 397/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznanie go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] kwietnia 2024 r. Komendant Rejonowy Policji [...] skierował M.P. (dalej: "Skarżąca"), do właściwej rejonowej komisji lekarskiej "celem uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą". Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "PRKL w [...]", "Komisja I instancji") rozpoznała u Skarżącej: zaburzenia afektywne dwubiegunowe, obecnie epizod mieszany - § 95 pkt 2 rub. 5, kat. C; chorobę Hashimoto z niedoczynnością tarczycy - § 78 pkt 2 rub. 5, kat. B; przebyte załamanie nasady dalszej goleni prawej leczone operacyjnie 2021 r. (wypadek w służbie). Uwzględniając powyższe [...]RKL w [...] orzekła, że Skarżąca jest trwale niezdolna o służby w Policji (kat. C), częściowo niezdolna do pracy, zalicza się do drugiej grupy inwalidzkiej, inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły: ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 310 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich", rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. 2023 poz. 2923), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 11 października 2018 r.", Na skutek odwołania Skarżącej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: "CKL", "Komisja II instancji"), powołując w podstawie prawnej art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich, uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...]RKL w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że analiza dokumentacji medycznej na podstawie której ustalono inwalidztwo dokonana przez CKL i specjalistę psychiatrę w dniu [...] stycznia 2025 r. wskazują, że aktualnie inwalidztwo sięga III grupy i ze względu na rodzaj schorzenia nie podlega kontroli z urzędu. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie CKL z dnia [...] stycznia 2025 r. zaskarżając je w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 47 ust. 1 pkt 3 i następne ustawy z dnia 28 listopada 2024 r. o komisjach lekarskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia [...]RKL w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...]RKL w [...], gdy tymczasem z uzasadniania zawartego w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że CKL w [...] dokonała merytorycznej oceny odwołania od powyższego orzeczenia, przeprowadzając jednocześnie postępowanie dowodowe uzupełniające, a nie tzw. decyzji kasacyjne, 2) art. 39 ust. 4 pkt 7 oraz ust. 5 zd. ost. ustawy z dnia 28 listopada 2024 r. o komisjach lekarskich w zw. z art. 39 ust.1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2024 r. o komisjach lekarskich poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym orzeczeniu właściwego (szczegółowego) uzasadnienia zajętego stanowiska ze wskazaniem na konkretne fakty oraz paragrafy i jednostki chorobowe, które to w ocenie powołanego w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego psychiatry miałby decydować o wadliwości dokonanej przez [...]RKL w [...] (błędnej oceny stanu zdrowia), bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego, które to uchybienia w sposób oczywisty prowadzą do niemożliwości dokonania kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia, 3) art. 39 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2024 r. o komisjach lekarskich oraz w zw. z § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń z dnia 19 grudnia 2014 r., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanego orzeczenia komisji lekarskiej rozpoznania lekarskiego w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3, 4) §1 pkt 1 Rozporządzenia MSW w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń z dnia 19 grudnia 2014 r. poprzez wydanie orzeczenia na formularzu niezgodnym z powołanym rozporządzeniem, 5) art. 10 §1 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 79 §1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób uchybiający powyższym zasadom administracyjnym, co przełożyło się wprost na pozbawienie strony postępowania prawa do wzięcia w nim udziału, możliwości zapoznania się z treścią opinii biegłego z dnia [...] stycznia 2025 r., a która to jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., uprzedniego zawiadomienia strony o przeprowadzeniu tego dowodu, ze wskazaniem na datę i miejsce jego przeprowadzenia, aby w ten sposób stworzyć stronie możliwość realnego udziału w jego przeprowadzeniu, możliwości zadawania pytań biegłemu oraz złożenia zastrzeżeń co do treści tejże opinii – co skutkowało przeprowadzeniem procesu orzeczniczego w postępowaniu odwoławczym w sposób budzący wątpliwości do demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej oceny zdolności do służby w Policji, z jednoczesnym ujęciem w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które to będą wiążące dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest orzeczenie CKL wydane - jak wynika ze skierowania Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. - w celu ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, uznania go za inwalidę oraz ustalenia związku inwalidztwa ze służbą. Zaznaczyć należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 310 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy). Komisje lekarskie są właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich, działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów, dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia kandydata do służb mundurowych na potrzeby zaliczenia go do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, a także funkcjonariusza do dalszego jej pełnienia lub zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której kandydat jest przyjmowany do służby, funkcjonariusz przenoszony jest na inne stanowisko służbowe lub zwalniany ze służby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych w powyższym zakresie, są organami administracji publicznej i swoje rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13; 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09; publ. CBOSA). Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r., poz. 1871 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 653). Orzeczenia te, co należy podkreślić, nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego - jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji, nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości tego sądu i co do zasady są poddawane kontroli sądów powszechnych (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 93/10; 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10; 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 334/19, 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 850/23; a także: uchwała SN z dnia 27 października 1999 r., sygn. III ZP 9/99; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt SA 1/00). Będące przedmiotem skargi orzeczenie CKL z dnia [...] stycznia 2025 r. wydane zostało w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznanie go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustalenia w powyższym zakresie nie zmienia zawarte w treści tego orzeczenia określenie "Kategoria C – Trwale niezdolna do służby w Policji". W sprawie jest bowiem bezsporne, że orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Komendanta Rejonowego w Policji [...] w zakresie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznanie go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata, przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby, ani funkcjonariusza, aby zachodziła potrzeba oceny jego zdolności do służby w kontekście przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby. Skarżąca nie została poddana badaniu jako kandydatka do służby ani jako funkcjonariuszka pełniąca służbę. Skarżąca służby nie pełni, nie zajmuje żadnego stanowiska, jest byłym funkcjonariuszem (została zwolniona ze służby w dniu [...] lutego 2024 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia). Zaskarżone orzeczenie nie stanowi orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby w Policji, ale orzeczenie w przedmiocie inwalidztwa, które kontroli sądu administracyjnego nie podlega. Tego rodzaju orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych, o czym była już mowa powyżej. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że rozpoznawana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w katalogu aktów prawnych lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. i - jako taki - nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.