II SA/Wa 400/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Marcinkowska, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego B.L. kwotę 84 (osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 667/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania B.L. świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Wobec uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą przyznania renty rodzinnej dla małoletniego syna L.L. i przyznał na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) rentę rodzinną dla jej syna B.L. od dnia wydania decyzji do dnia [...] czerwca 2010 r. pod warunkiem kontynuowania nauki w systemie dziennym. Wysokość renty określił na kwotę [...] zł miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję wniosła L.L., podnosząc zarzut opieszałości organu w sprawie przyznania renty rodzinnej podkreślając, że wniosek o rentę złożyła 21 stycznia 2007 r. Wskazała, że pomimo uprawomocnienia się wyroku z dnia 3 września 2008 r., Prezes ZUS wydał decyzję o przyznaniu renty rodzinnej dopiero [...] stycznia 2009 r. W ocenie skarżącej, przyznanie świadczenia powinno nastąpić od dnia złożenia jej wniosku, to jest od [...] listopada 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. oddalił skargę L.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie przyznania świadczenia rentowego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. ma charakter konstytutywny, kształtujący prawo. Prawo do świadczenia powstaje zatem wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest wypłaty tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji. W związku z powyższym, zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że renta powinna być przyznana i wyrównana z data wsteczną tj. od daty wniesienia wniosku, bądź uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 3 września 2008 r., Sąd uznał za nieuzasadnione. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 (I OSK 1481/09) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniwszy skargę uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Za całkowicie gołosłowne uznał NSA stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm., dalej jako FUS) jest rozstrzygnięciem o charakterze konstytutywnym. Takie sformułowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w żaden sposób nie mieści się wymogach art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poprzestając na stwierdzeniu, że decyzja oparta na przepisie art 83 ust. 1 FUS, jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wyprowadzając z tego wniosek, że świadczenie to może być przyznane od dnia wydania decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – zdaniem NSA- całkowicie pominął treść pozostałych przepisów tejże ustawy, które mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia momentu, od którego wypłacane powinno być przedmiotowe świadczenie, co jest konsekwencją między innymi usytuowania przepisu art. 83 FUS. Zdaniem NSA, w odniesieniu do świadczenia w drodze wyjątku znajdzie zatem zastosowanie art. 100 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji również art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało zatem określenie momentu, w którym małoletni syn skarżącej zaczął spełniać warunki do uzyskania świadczenia oraz moment złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ustalenia daty zarówno powstania prawa do przyznanego świadczenia, jak i rozpoczęcia jego wypłacania, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1932/09 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. w części określającej datę powstania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, natomiast w pozostałej części oddalił skargę. Wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w części określającej datę powstania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy swoją decyzję podjętą w dniu [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. małoletniemu B.L. przyznana została renta rodzinna w drodze wyjątku ze wskazaniem, że świadczenie to przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Decyzje podejmowane przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 powołanej ustawy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 387/01). Decyzje konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Zdaniem organu, prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku powstało z chwilą wydania przez Prezesa Zakładu decyzji przyznającej w styczniu 2009 r., a wypłata została podjęta od pierwszego dnia tego miesiąca. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.L. – przedstawicielki ustawowej B.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1362/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ze względu na wadę, wymienioną w art. 156 § 4 k.p.a., powodującą jej nieważność. Z akt administracyjnych wynika, iż syn skarżącej B.L. urodził się w dniu [...] kwietnia 1992 r. Natomiast z dniem [...] kwietnia 2010 r. ukończył 18 lat, stał się więc osobą pełnoletnią, posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych. Z tym też dniem ustało przedstawicielstwo ustawowe matki L.L. Sąd uznał jednocześnie, że wszystkie czynności podjęte przez matkę B.L. od dnia wniesienia wniosku aż do dnia osiągnięcia przez niego pełnoletniości pozostają ważne, ponieważ w tym czasie skarżąca występowała jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka. Stąd też wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy również został prawidłowo skierowany do organu i nadal pozostaje w mocy. Natomiast Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił jednemu z podstawowych obowiązków procedury administracyjnej, pominął bowiem kwestię wieku B.L. i nie zbadał, czy jest on nadal osobą niepełnoletnią, czy też posiada już pełną zdolność do czynności prawnych. Skutkiem zaś uchybienia temu obowiązkowi było wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do matki pełnoletniego B.L., która nie była stroną powyższego postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe wypełnia natomiast przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i czyni zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nieważną. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Prezes ZUS w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Skargę na tę decyzję wniósł B.L. Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1032/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę ze względu na stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 17 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E.N. Tym samym, w ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Prezes ZUS w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Nie znalazł okoliczności, mających wpływ na zmianę decyzji odmawiającej prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Organ uzasadnił, że decyzja wydawana jest na podstawie oceny sprawy z daty jej wydania, ma charakter konstytutywny i w tej sytuacji nie ma możliwości uznania, że powinna ona obejmować uprawnieniem okres wsteczny, sprzed jej wydania. Skargę na tę decyzję wniósł B.L. Zarzucił, że ZUS pomija wyrok NSA, wydany w jego sprawie, podczas gdy powinien przestrzegać wyroków, wydanych przez polskie sądy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podkreślając konstytutywny charakter decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku, uniemożliwiający przyznanie świadczenia od daty innej, niż wskazana w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów podanych przez skarżącego, tj. z uwagi na niewykonanie wytycznych, zawartych w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 1481/09). W uzasadnieniu wyroku NSA wyraźnie podkreślił, że w odniesieniu do świadczenia w drodze wyjątku znajdzie "zastosowanie art. 100 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji również art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało zatem określenie momentu, w którym małoletni syn skarżącej zaczął spełniać warunki do uzyskania świadczenia oraz moment złożenia wniosku (...). Fakt, że decyzja ma charakter prawotwórczy nie oznacza bowiem, że ów stan prawny musi powstać z dniem wydania tejże decyzji". Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, zobowiązany był wziąć pod uwagę cytowany wyżej przepis. W konsekwencji zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Prezesowi ZUS zobowiązując go – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy- do rozważenia znaczenia wytycznych NSA, zawartych w wyroku 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 1481/09).