II SA/Wa 402/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016r. o odmowie przyznania L.H. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, ze przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 887 z późn. zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. W świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ dodał nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania w/w art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo wskazał, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ wyjaśnił , że z przedłożonej dokumentacji wynika, że na przestrzeni 60 lat życia tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 23 lata, 9 miesięcy i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych, Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowa i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2005r. sygn. akt I OSK 764/05). W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udowodnił tylko 2 dni okresów składkowych. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 06.11.2007r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07). Ustalono, ze w okresach od dnia 1.09.1990r. do dnia 1.09.1991r., od dnia 1.12.2004r. do dnia 3.04.2011r. oraz od dnia 6.04.2011r. do dnia [...].09.2015r. tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący nie wykonywał żadnej pracy potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21.10.2009r., sygn. akt II SA/Wa 714/09). Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wykazuje aby w wykazanych przerwach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].05.2016r. dopiero od [...].09.2015r. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na Pana stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślono, iż okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego ani nieskładkowego. W okresie rejestracji w urzędzie pracy odprowadzana jest jedynie składka na ubezpieczenie zdrowotne, natomiast nie są opłacane składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, w związku z powyższym okres rejestracji nie może zostać uwzględniony w przebiegu ubezpieczenia przy ubieganiu się o świadczenia z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Od powyższego rozstrzygnięcia strona inicjująca postępowanie wywiodła skargę do tut. Sądu podnosząc, iż jest osobą po operacyjnym usunięciu złośliwego nowotworu płuc, a przez to jest trwale niezdolną do pracy. Strona zwróciła też uwagę na to, że obecnie jedynym jej źródłem utrzymania jest zasiłek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób prawidłowy dokonał subsumcji art.83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagała okoliczność, iż konstrukcja art. 83 ust. 1 u.e.r. wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z art. 124 u.e.r. wynika, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił w/w regułom postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., nie zostały bowiem należycie zbadane i rozważone. Organ podejmując rozstrzygnięcia oparł się na stwierdzeniu braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby usprawiedliwiać niewypracowanie przez uprawnionego wymaganego stażu ubezpieczeniowego przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie dokonał jednak analizy i nie wyjaśnił wszystkich aspektów sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r. uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00), przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Prawodawca posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, iż szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 u.e.r. nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, LEX nr 142639 ; wyrok NSA z 5 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 2536/16). Oczywistym i nie wymagającym dowodu jest przecież to, że pogarszanie się stanu zdrowia, zanim doprowadzi do niezdolności do pracy, trwa zwykle przez pewien czas. W okresie tym chorujący pracownik może więc mieć kłopoty ze znalezieniem pracy i z jej świadczeniem. Z akt sprawy wynika, iż Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2016r. r. stwierdził, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy od [...] września 2015r. r Biorąc powyższe pod uwagę jako zasadna jawiła się teza, iż organ nie rozważył sytuacji zdrowotnej stropny w kontekście okoliczności, które mogły wpływać na jego aktywność zawodową. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił i nie ocenił w kategoriach szczególnych okoliczności. W szczególności nie wyjaśnił, jak długo rozwijała się choroba ubezpieczonego, która w konsekwencji doprowadziła do jego całkowitej niezdolności do pracy. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano w odniesieniu do pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to bardzo istotne, gdyż to stan zdrowia ubezpieczonego wpłynął na niemożność uzyskania przez niego świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Żaden przepis tej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Fakt braku podlegania dłuższemu ubezpieczeniu może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podany wyżej okres ubezpieczenia jest okresem znaczącym, wobec wymaganych w art. 58 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.e.r. 5 lat. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby stan zdrowia zmarłego nie uległ pogorszeniu, to okres jego ubezpieczenia byłby dłuższy i pozwoliłby na wypracowanie w przyszłości świadczenia ubezpieczeniowego w trybie zwykłym. Tut. Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska organu, że okres opłacania przez ubezpieczonego składek na ubezpieczenie społeczne jest nieadekwatnie krótki w stosunku do jego wieku. Skarżący w dacie orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, miał 60 lat i legitymował się prawie 24-letnim okresem ubezpieczeni. Przy tak długim stażu pracy przyznanie stronie omawianego świadczenia nie naruszałoby więc zasady solidaryzmu społecznego i nie powinno być traktowane jako niesprawiedliwe wobec innych osób odprowadzających składki na ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, dokonać wszechstronnej oceny całokształtu sprawy.