II SA/Wa 405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie wniosku o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej istnienia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. (omyłkowo wpisano datę [...] stycznia 2009 r.) nr [...] o odmowie wydania decyzji w sprawie z wniosku J.R. z dnia [...] października 2009 r. o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej istnienia stosunku służbowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Gospodarki podniósł, iż J.R. wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. zwrócił się do organu o "ustalenie w drodze decyzji administracyjnej istnienia stosunku służbowego – administracyjnoprawnego pomiędzy J.R. (ur. dnia [...] maja 1948 r.) a Głównym Inspektorem Ochrony Przeciwpożarowej [...] i [...] w W., w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 1991 r.". Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. J.R. wniósł o "ustalenie w drodze decyzji administracyjnej pełnienia służby przez J.R. (ur. dnia [...] maja 1948 r.) polegającej na pozostawaniu w dyspozycji Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej [...] i [...] w W., w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 1991 r.". Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Minister Gospodarki umorzył postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] października 2009 r., wskazując, iż sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 193/10 powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. organ wskazał, że zarówno wniosek z dnia [...], jak i [...] października 2009 r., mimo odmiennego sformułowania, dotyczą tego samego żądania i w efekcie prowadzą do ustalenia tego samego faktu, tzn. istnienia stosunku służbowego J.R. Stąd też skoro organ rozpatrzył wniosek z dnia [...] października 2009 r. i wydał decyzję administracyjną, to rozważania dotyczące tego wniosku wiążą organ również w niniejszej sprawie. Brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] października 2009 r., ponieważ decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. dotycząca wniosku z dnia [...] października 2009 r. istnieje w obrocie prawnym. Organ zwrócił też uwagę, iż ponowne orzekanie w tym przedmiocie stanowiłoby naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J.R. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Ponadto zarzucił organowi stronniczość oraz zastosowanie w sprawie tylko niektórych przepisów mogących mieć zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga J.R. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd organu, że wniosek z dnia [...] października 2009 r. i [...] października 2009 r. są tożsame, bowiem oba żądania sprowadzają się w efekcie do ustalenia tego samego faktu, tj. istnienia stosunku służbowego pomiędzy J.R. a Głównym Inspektorem Ochrony Przeciwpożarowej [...] i [...] w W. w okresie od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] czerwca 1991 r. Stąd też prawidłowym jest stwierdzenie, iż załatwienie sprawy z wniosku z dnia [...] października 2009 r. dotyczy również wniosku z dnia [...] października 2009 r., a poczynione ustalenia w tym postępowaniu, wiążą również organ prowadzący niniejsze postępowanie. Jak słusznie wskazuje organ jest on obowiązany przestrzegać zasadę wynikającą z treści art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż cytowany powyżej przepis odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. W aspekcie proceduralnym zasada wyrażona w art. 110 kpa oznacza, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Stanowi więc gwarancję dla strony, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego). Cytowany powyżej art. 110 kpa, jak wynika to z powyższego wywodu, jest zasadą postępowania organu, nie może jednak stanowić podstawy wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej o odmowie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek J.R. z dnia [...] października 2009 r. Należy bowiem zwrócić organowi uwagę, iż w sytuacji opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. w sytuacji, gdy organ rozpatrzył już wniosek skarżącego i wydał ostateczną decyzję administracyjną, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym stwierdzenie przez organ administracji, że sprawa, w której zostało wszczęte postępowanie, oparta jest na tej samej podstawie faktycznej co sprawa zakończona decyzją ostateczną (przy spełnieniu dodatkowych warunków), czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1230/08, niepubl.). Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, iż ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie stanowi oczywiste naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, należy wskazać, iż niewątpliwie jest ono prawdziwe. Jednak należy wyjaśnić organowi, iż załatwienie sprawy z wniosku skarżącego poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa nie rodzi skutku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Tymczasem w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Jeżeli natomiast zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie załatwionej decyzją ostateczną, to brak będzie podstaw do stwierdzenia jej nieważności, bo kończy ona w danej instancji postępowanie bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt I SAB 29/91 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zarówno decyzja organu I, jak i II instancji, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie, zostały wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też Minister Gospodarki ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.