II SA/Wa 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz J. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej także jako: "Prezes AMW") decyzją z [...] grudnia 2020r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. (zwanego dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwanego dalej jako: "Dyrektor AMW") z [...] listopada 2020r. nr [...] o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego Stronie od [...] sierpnia 2020r. W podstawie prawnej powołał się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r. poz. 231 ze zm.) oraz 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 w związku z art. ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r. poz. 2356 ze zm., zwanej dalej "u.z.s.z."). W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że Skarżący jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej i pełni służbę w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej, w miejscowości [...], na podstawie kontraktu zawartego od [...] kwietnia 2019r. do [...] kwietnia 2021r. W dniu [...] kwietnia 2019r. Strona wystąpiła o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oraz wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Ponieważ Dyrektor nie dysponował lokalem mieszkalnym, który mógłby przydzielić Wnioskodawcy, Strona od [...] kwietnia 2019r. do [...] lipca 2020r. otrzymywała świadczenie mieszkaniowe. W trakcie wypłaty przedmiotowego świadczenia mieszkaniowego Dyrektor WAM otrzymał od dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej informację, że J. S. przed powołaniem do służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy [...], przyznanej decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] maja 2017r. Organ ustalił też, że Strona odeszła ze służby w Policji przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia i z tego powodu była zobowiązana na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2019 do zwrotu 1/10 części uzyskanej pomocy mieszkaniowej, za każdy brakujący rok służby. Dyrektor AMW, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z [...] listopada 2020r. odmówił J. S. wypłaty świadczenia mieszkaniowego, na którą to decyzję Strona, w ustawowym terminie, wniosła odwołanie do Prezesa AMW, zarzucając decyzji naruszenie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a,. poprzez brak niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez, w szczególności pominięcie pisma KWP w [...] z [...].08.2020r. oraz decyzji nr [...] z [...].04.2019r. dotyczącej zwrotu przyznanej mu pomocy finansowej, i zawiadomienia z [...].04.2019r. z których wynika, że Strona spełnia przesłanki do ustalenia i wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skoro skorzystał z pomocy finansowej udzielonej przez Policję, to utracił uprawnienia podstawowe o których mowa w art. 21 ust. 1 u.z.s.z. i dokonał tym samym nieprawidłowej oceny przesłanki negatywnej, o której w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Prezes AMW po rozpoznaniu odwołania wydał powołaną na wstępie decyzję, stwierdzając, że ustalenia Dyrektora AMW są prawidłowe, więc zarzut Skarżącego tak co do naruszenia wskazanych przepisów procesowych, jak i błędnej wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., nie mają usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 21 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. podkreślił w szczególności, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 20 maja 1976r. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1.01.1996r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na mocy której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Ustawodawca przy kolejnej nowelizacji tej ustawy w 2004r. zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansową zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – odprawę mieszkaniową. Tymczasem w sprawie bezspornym jest, że Strona przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Policji i otrzymała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, która w części zwróciła. Skoro zatem uprawnienia Strony, jako funkcjonariusza służby mundurowej - Policji, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na kupno lokalu, to tym samym funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa. Prezes AMW podkreślił, sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i innych ustaw o służbach mundurowych stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza czy innych funkcjonariuszy w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz, a zatem otrzymanie pomocy finansowej Stronie, która była Policji, nie może zostać pominięty i – wbrew żądaniu Strony – przy wykładni spornego art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie można oprzeć się tylko na wykładni literalnej, ale również wykładni celowościowej. Następnie Prezes WAM wskazał, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej, co w praktyce oznacza, że funkcjonariusz taki może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego w innych służbach. Organ zauważył też, że na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne, a więc przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Silach Zbrojnych RP. W kontekście powyższego Prezes WAM wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, iż Strona względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto podkreślił, że wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. W konkluzji stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusze innych służb mundurowych, którzy otrzymali pomoc finansową na podstawie właściwych dla nich ustaw. Dlatego też Organ uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że J. S. nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, skoro skorzystał już z przysługujących uprawnień w formie wypłaty pomocy finansowej jako funkcjonariusz Policji. Zdaniem Prezesa WAM, organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom odwołania, rozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oparł o bezsporną okoliczność wypłaty Stronie pomocy finansowej ze środków budżetu Państwa. Dlatego też zasadnym było orzeczenie o odmowie wypłaty J. S. świadczenia mieszkaniowego i decyzję organu I instancji, jako prawidłową, należało utrzymać w mocy. Skarżący pismem z [...] stycznia 2021r. złożył do WSA w Warszawie skargę na decyzję Prezesa WAM z [...] grudnia 2020r., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 u.z.s.z. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tj. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż Skarżący nie może zrealizować jako żołnierz zawodowy prawa do zakwaterowania, ponieważ podobną pomoc otrzymał jako funkcjonariusz policji pomimo, iż przepisy te nie regulują takiej sytuacji faktycznej; 2) błędną wykładnię przepisu prawa materialnego tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP polegającą na odejściu od wykładni językowej i oparciu się przez organ II instancji na wykładni celowościowej i historycznej tego przepisu pomimo iż wskazany przepis jest jasny i precyzyjny językowo; 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na domniemanej podstawie prawnej, co narusza zasadę legalizmu; 4) obrazę przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie na domniemanej podstawie prawnej, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności; 5) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 k.p.a., poprzez orzekanie przez organ II instancji na podstawie samodzielnie stworzonych przesłanek, niepopartych przepisami prawa oraz wydanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu tożsamości stanu faktycznego i prawnego, co skutkuje naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do obywateli; 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a polegające na pominięciu pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. z którego wynika,, iż organy wojskowe uznały, że skarżący spełnia przesłanki do ustalenia i wypłaty świadczenia mieszkaniowego jako żołnierz zawodowy; 7) obrazy prawa materialnego, a to art. 48d ust. 2 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez zastosowanie tych przepisów do weryfikacji Skarżącego pod kątem tego czy otrzymał on świadczenie mieszkaniowe w trakcie służby w Policji, pomimo iż przepisy te nie uprawniają organu II instancji do takiej weryfikacji tj. odnoszą się do innych sytuacji faktycznych, niż ta, w której znajduje się Skarżący. W uzasadnieniu skargi Skarżący referując dotychczasowy przebieg postępowania, w tym okoliczność otrzymanej pomocy finansowej z Policji oraz jej częściową spłatę w wysokości 5.971,20 zł podniósł, w szczególności, że – wbrew stanowisku Organu - w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Pogląd taki wyraził m. innymi WSA w Warszawie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2715/19, podkreślając, że przepis ten nie daje podstaw do zakwestionowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Ponadto, patrząc przez pryzmat sprawiedliwości społecznej na sytuację osobistą, Skarżący podniósł, że po zwolnieniu z Policji musiał zwrócić część otrzymanego świadczenia mieszkaniowego, nadto od tamtego czasu urodziło mu się kolejne dziecko, co również ma wpływ na sytuację rodzinną Skarżącego. Obecnie Skarżący jest ojcem trójki dzieci a nie dwójki dzieci, kiedy to otrzymywał pomoc finansową w Policji. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył Organ (k. 10 akt sądowych), zaś Skarżąc nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., jak prawa procesowego, tj. art. 6 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy - co do zasady - tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jak – w niniejszej sprawie Skarżący – strona jako funkcjonariusz Policji skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Odnosząc się do tak zakreślonych granic sporu, Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 u.z.s.z.). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ – jak zauważył Skarżący, powołując się na linię orzeczniczą w tym zakresie - przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Rację też ma Skarżący, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, niż wskazywałoby na to zaskarżone uzasadnienie. Mianowicie z akt sprawy wynika, że Skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ, odmawiając Skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucając jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, jednakże bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zgadzając się co do zasady z organem, że choć w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, zaś pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające) oraz, że procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej, gdyż może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej – co prowadzi do konkluzji – że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo), to jednak wyraźnie trzeba zastrzec, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Jednak w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec Skarżącego. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. W tym miejscu należy podkreślić, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Mianowicie, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27): "(...) Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (B.Adamiak [w;] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny, jak wskazano na wstępie, dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (por. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP. Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie, niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych, tj. równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych, co stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych dostrzec trzeba, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje więc na akceptację. Jak już bowiem wskazno wcześniej, w rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było, dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Policji i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie tej wątpliwości można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. i dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.) w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł).