II SA/Wa 419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. A. z siedzibą we W. na czynność Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia -odrzucić skargę- Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. P. S. A. z siedzibą we W., działając poprzez swojego pełnomocnika, wystąpiło do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie akt postępowania prywatyzacyjnego C. S.A. o sygnaturze [...]. W treści wniosku wskazano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. w siedzibie Ministerstwa pracownicy Ministerstwa odmówili przedstawicielom Spółki wglądu w powyższe akta, uzależniając jednocześnie możliwość udostępnienie tych akt od złożenia wniosku w tym zakresie. W tym samym dniu pełnomocnik Spółki wniósł do Ministra Skarbu Państwa pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W piśmie tym pełnomocnik spółki, powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wezwał Ministra Skarbu do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie akt zakończonego postępowania prywatyzacyjnego C. S.A. o sygnaturze [...]. W uzasadnieniu wniosku ponownie podniesiono, że w dniu [...] stycznia 2014 r. w siedzibie Ministerstwa pracownicy Ministerstwa odmówili przedstawicielom Spółki wglądu w powyższe akta. W piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik Spółki skierował do Ministra Skarbu Państwa ponaglenie w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 7 stycznia 2014 r. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował pełnomocnika Spółki, że wniosek o udostępnienie akt wskazanego wyżej postępowania jest rozpatrywany na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Departamentu Przekształceń Własnościowych Ministerstwa Skarbu Państwa, odpowiadając na wskazane wyżej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosek o udostępnienie akt, poinformowała Spółkę, że część informacji o przebiegu prywatyzacji C. S.A. została udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Skarbu Państwa. Wyjaśniono również, że w odniesieniu do informacji, które nie zostały udostępnione, została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 10 powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. .2 c ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz., 216) odmówił P. S. A. udostępnienia informacji publicznej, tj. akt postępowania prywatyzacyjnego C. S.A. o sygnaturze [...]. Od powyższej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 17 lutego 2014 r. W dniu 14 lutego 2014 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. polegającą na odmowie udostępnienia akt postępowania prywatyzacyjnego C S.A. o sygnaturze [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że czynnością materialno-techniczną z dnia [...] stycznia 2014 r. pracownicy Ministerstwa Skarbu Państwa odmówili przedstawicielom Spółki wglądu w powyższe akta. Wskazano również, że Spółka zainicjowała dwa równoległe postępowania w tej sprawie: w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w trybie z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 22 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. S. A. na wskazaną wyżej decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wa 707/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 powołanej ustawy). Jako przedmiot swojej skargi P. S. A. wskazało czynność Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiająca udostępnienia akt postępowania prywatyzacyjnego C. S.A. o sygnaturze [...]. Treść skargi wskazuje, że strona skarżąca czynność tą uznaje za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy, tj. inną niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Strona skarżąca wnosząc niniejszą skargę oparła się na założeniu, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić zarówno w drodze decyzji administracyjnej jak i czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Założenie to jest całkowicie błędne. Akt lub czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, charakteryzuje się tym, że musi on mieć charakter zewnętrzny tj., musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, nie może mieć charakteru generalnego, musi mieć charakter publicznoprawny, tj. musi to być akt lub czynność tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które uprawnione są do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej", a nadto musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63-65). Cechą charakterystyczną aktu lub czynności w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu jest również to, że nie mogą one mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 omawianej ustawy. Warto również zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08 (ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 51). W orzeczeniu tym wskazano, że podczas gdy decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, są czynnościami wykonania (realizacji) prawa podejmowanych wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. W sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, wydany w tej sprawie akt nie będzie zatem aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Jeżeli zatem określoną kategorię spraw organ administracji publicznej winien rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, to nie jest dopuszczalne intepretowanie jego działań jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być w takiej sytuacji wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna bądź bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2001 r. o dostępie od informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ustawa nie określa w jakiej formie następuje udostępnienie informacji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że następuje to w drodze czynności materialno-technicznej. Na gruncie przepisów tej ustawy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może zatem być bądź decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania bądź bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Określając przedmiot skargi w niniejszej sprawie strona skarżąca wskazała, iż jest nią czynność odmowy udostępnienia akt postępowania prywatyzacyjnego C. S.A. o sygnaturze [...]. Odmowa ta polegała na tym, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. pracownicy Ministerstwa, w siedzibie organu, na ustne żądanie przedstawicieli strony skarżącej, nie udostępnili powyższych akt, wskazując na konieczność złożenia pisemnego wniosku w tym zakresie. Skoro jednak tego rodzaju "odmowa" nastąpiła w sprawie, w której w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna być wydana decyzja administracyjna, to nie można przypisywać jej cech czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Była to wyłącznie czynność faktyczna, na którą nie służy skarga do sądu administracyjnego. Czynność ta, w przypadku niewydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, mogłaby być wyłącznie okolicznością wskazującą na celowość ewentualnego wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Decyzje te są przedmiotem skargi P. S. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 707/14. W tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.