II SA/Wa 427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Danuta Kania Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z samorządowego przedszkola w S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w S., działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. nr 19, poz. 70 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z samorządowego przedszkola w S.. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1 tej uchwały stałej miesięcznej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń ponad podstawę programową, która to opłata nie odnosi się do realnych kosztów ponoszonych przez przedszkole na rzecz dziecka i czasu jego przebywania w przedszkolu, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata za świadczenia realizowane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto, wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. W § 1 zaskarżonej uchwały brak natomiast takiej konkretyzacji, a wysokość opłaty wynikała jedynie z arbitralnej decyzji Rady Gminy. Nie była zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości, czy jakości świadczeń na jego rzecz. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, iż Rada Gminy nie miała prawa pobierać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej, wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r. nr 51, poz. 458). W związku z tym jeśli nie zapewniano innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze ryczałtowym nie pozwalała zaś w żaden sposób na skontrolowanie tego, jakie świadczenia wchodzą w jej zakres, a także weryfikację przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług i możliwości pobierania za nie opłat, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. Z tego względu, uchwała w takim brzmieniu naruszała wskazane w zarzucie skargi przepisy. Prokurator podniósł jednocześnie, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istotnym naruszeniem prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W niniejszym przypadku mamy natomiast do czynienia z trzecią sytuacją, z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, będącego podstawą do wydania uchwały. Już sam ten błąd jest przyczyną stwierdzenia nieważności całego aktu, wydanego przez Radę Gminy S., z uwagi na to, że jej zasadnicza część zawiera się w sprzecznym z prawem § 1. Wobec tego zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie skarżący wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą uchwały wydawane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego z uwagi na to, że adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym, zaś adresatem tych norm jest nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego względu możliwe jest stwierdzenie ich nieważności, pomimo upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia. Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zawarty w § 1 zaskarżonej uchwały zapis, że "Ustala się miesięczną odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczającą podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 30 zł miesięcznie za każde dziecko" nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego, istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro Rada Gminy S., powołując się na przepis art. 14 ust. 5 omawianej ustawy, określiła opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, oczywistym jest, iż opłata ta ustalona jest wyłącznie za świadczenia przekraczające zakres podstawy programowej. W ocenie organu, ustalenie przez Radę Gminy stałych, miesięcznych opłat o charakterze ryczałtowym, bez ich konkretyzacji, tj. bez odniesienia do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, nie narusza zasady ekwiwalentności. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 oraz wyrok tego Sądu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, wskazując, iż gminy miały prawo do pobierania opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywało ono dłużej niż czas realizacji podstawy programowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Legitymowanym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest m. in. prokurator (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który nie jest w tym wypadku ograniczony żadnym terminem (art. 54 § 3 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. nr 51, poz. 458). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624) określono natomiast, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest niekrótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2315/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach, podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego, niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Precyzyjne określenie przedmiotu uchwały, wprowadzającej opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola, było niezbędne. Nie wystarczyło ogólnikowe powołanie się w treści uchwały na pobyt dziecka w przedszkolu, przekraczający podstawę programową wychowania przedszkolnego. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia. Wprowadzono nią opłatę stałą "za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający podstawę programową wychowania przedszkolnego". Zgodnie natomiast z wówczas obowiązującymi przepisami, udzielone przez ustawodawcę upoważnienie obejmowało wyłącznie wprowadzenie opłaty za świadczenia przekraczające minimum wychowania przedszkolnego. W uchwale należało zatem dokładnie określić za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie. Przedmiotowa uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego. Zakres takich zaś aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Ustalenie przez Radę Gminy S. opłaty na sztywnym poziomie 30 zł miesięcznie, bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty w zależności od charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług, a na dodatek opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający czas realizacji podstawy programowej, mimo że odpłatność w analizowanym okresie mogła dotyczyć wyłącznie zajęć przekraczających minimum programowe (niezależnie czy miały one odbywać się w czasie czy poza godzinami przeznaczonymi na realizację zajęć programowych), stanowiło oczywiste naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.