II SA/Wa 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 oraz § 3 k.p.a., art. 92 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w zw. z § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), wydał decyzję nr [...], którą cofnął z dniem [...] stycznia 2009 r. T. B. (dalej jako skarżący) uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w kwocie należnej policjantowi z rodziną oraz stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] listopada 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] o przyznaniu zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wymiarze pełnej stawki przysługującej policjantowi z rodziną. Wnioskiem z [...] maja 2010 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że o fakcie wszczęcia postępowania w tej sprawie został powiadomiony blisko miesiąc od jego wszczęcia. Jednocześnie poinformował, że nigdy nie otrzymał rozkazu personalnego nr [...] z [...] listopada 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...], którym to rozkazem powierzono skarżącemu obowiązki służbowe na stanowisku referenta w Komendzie Policji [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 k.p.a., wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] marca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że Komendant Powiatowy Policji [...] nie był uprawniony do wydania na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. decyzji o wygaśnięciu własnej decyzji z [...] listopada 2006 r. nr [...], jednocześnie cofając stronie prawo do świadczenia z tytułu braku lokalu. W wyniku takiego działania doszło do naruszenia art. 16 k.p.a., a tym samym zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, [...] listopada 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5, § 6 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] marca 2009 r. nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził m.in., że zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji [...] forma przewidziana w art. 162 k.p.a. jest dopuszczalna ze względu na § 6 powyżej określonego rozporządzenia, który zezwala na cofnięcie uprawnienia do przedmiotowego równoważnika oraz z uwagi na interes społeczny. Pozostawienie bowiem w obrocie prawnym decyzji przyznającej ten równoważnik w sytuacji, gdy funkcjonariusz przestał spełniać warunki do jego otrzymywania powoduje niejasność, co do obowiązującego stanu prawnego. Z powyższych względów podnoszony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w decyzji nr [...] zarzut naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji [...] w decyzji nr [...] art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadniony. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu. Podnosząc te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 386/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, określając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sąd jako wadliwe ocenił rozstrzygnięcie organu o wygaśnięciu prawa do równoważnika, gdyż organ wydał rozstrzygnięcie o cofnięciu uprawnienia, a zatem nie zachodziła potrzeba rozstrzygania o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika. Wobec powyższego Sąd uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] dostrzegł to uchybienie, jednakże swoim rozstrzygnięciem wyeliminował również rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji [...] w zakresie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do przedmiotowego świadczenia bez zbadania, czy jest ono dotknięte jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego Sąd ocenił jako wadliwą, gdyż organ decyzją tą przesądził zarówno w zakresie rozstrzygnięcia o wygaśnięciu prawa skarżącego do spornego świadczenia, jak również rozstrzygnięcia o cofnięciu mu do niego uprawnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił rozważenie, czy zachodzą okoliczności do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] marca 2009r. w części. Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji [...] w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z [...] listopada 2006 r. Komendanta Powiatowego Policji [...], w pozostałej części ww. decyzję administracyjną nr [...] pozostawił bez zmian. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwołał się do treści przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) i uznał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 17 października 2011 r., wniosek skarżącego zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w nim wskazane. Zdaniem organu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi – stosownie do art. 162 § 1 k.p.a. – nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przewiduje takich uregulowań. Nadto organ zważył, że Komendant Powiatowy Policji [...] nie wykazał istnienia interesu społecznego lub interesu strony w wygaśnięciu decyzji nr [...] z [...] listopada 2006 r. jako dodatkowych przesłanek wynikających z treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ocenił zatem, że Komendant Powiatowy Policji [...] nie był zatem uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. decyzji nr [...] z [...] listopada 2006 r., co w konsekwencji oznacza, że został naruszony art. 16 k.p.a. statuujący zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast jako słuszne uznał organ rozstrzygnięcie o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z chwilą, w której Komendant Wojewódzki Policji w [...] na mocy rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z [...] listopada 2008 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...], zaszły bowiem przesłanki, o których mowa w § 6 ww. rozporządzenia. Potrzeby skarżącego w nowym miejscu pełnienia służby są zaspokojone, bowiem posiada on lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem organu z faktu powiadomienia skarżącego ze znacznym opóźnieniem o wszczęciu postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2008 r. nie wynika podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Takiej podstawy nie stanowi też wyeliminowanie z obrotu prawnego rozkazów personalnych, w wyniku których Komendant Powiatowy Policji [...] podjął decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem w chwili rozstrzygnięcia pozostawały one w obrocie prawnym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący ponowił swoją argumentację o niedoręczeniu mu rozkazu personalnego nr [...] z [...] listopada 2008 r. Jednocześnie zważy, że organ przyjął, że na podstawie tego rozkazu rozpoczął pełnienie służby w miejscowości [...], co skutkowało uznaniem, że nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Skoro zatem rozkaz ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego, to oznacza to, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosił obarczona jest wadą prawną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5, § 6 oraz § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Powiatowy Policji [...] w orzeczeniu nr [...] połączył dwa tryby postępowania (zwykły i nadzwyczajny). Łączne rozpatrywanie sprawy rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym oraz rozpatrywanej w trybie zwykłym i wydanie w tych sprawach jednej decyzji wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie orzekł o uchyleniu decyzji [...] w części dotyczącej wygaśnięcia decyzji nr [...] z uwagi na naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut niedoręczenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] listopada 2008 r. organ odwoławczy uznał za niezasadny, gdyż fakt ten pozostaje bez znaczenia w tym trybie postępowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, podtrzymując swoją argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podał, iż nie znalazł podstaw do zmiany dotychczas prezentowanego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądów administracyjnych nie jest przy tym zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, lecz kontrola, czy rozstrzygnęły one sprawę zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, przy czym art. 145 p.p.s.a. określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana stosownie do podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego celem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Komendant Główny Policji omawianej zasady nie zrealizował. Przypomnieć należy, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia – stwierdza nieważność części decyzji w zakresie dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2006 r., a w pozostałej części, czyli w zakresie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – jak to określił organ – decyzja ta została pozostawiona bez zmian. Organ odwoławczy dokonał oceny jedynie tej części decyzji, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2009 r. w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2006 r., błędnie przyjmując przy tym, że organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji w tej części. Jednocześnie argumentacja organu odwoławczego jest odmienna od tej, którą przyjął organ I instancji. Komendant Główny Policji uznał bowiem, że łączne rozpatrywanie sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym oraz sprawy rozpatrywanej w trybie zwykłym i wydanie w tych sprawach jednej decyzji wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie wyjaśnił jednak dlaczego wobec takiego stanowiska przyjął, że należy stwierdzić nieważność decyzji z [...] marca 2009 r. jedynie w części dotyczącej wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2006 r. Nie dokonał też jakiejkolwiek oceny decyzji z [...] marca 2009 r. w części cofającej skarżącemu z dniem [...] stycznia 2009 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył całej decyzji z [...] marca 2009 r. i gdy organ I instancji kwestię tę w swojej decyzji rozważał. Nie zbadał zatem, czy decyzja w tej części obarczona jest wadami obligującymi do stwierdzenia jej nieważności także i w tym zakresie. Wobec powyższego nie można uznać, że organ odwoławczy po raz drugi rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy nie orzekł co do całości treści wniosku, choć utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. Zwrócić należy również uwagę, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta zawierała nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie aktualnie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. "Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość ta nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, które mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" (tak SN w wyroku z 23 stycznia 2003 r., IIIRN 3/02, OSNP 2003, Nr 12, poz. 7 – wkł). W sytuacji, gdy organ nie stwierdzi wydania decyzji w pozostałej części z naruszeniem prawa, powinien odmówić stwierdzenia decyzji w tej części. W wyroku z 6 stycznia 2000 r., II SA/Wr 148/99 (OPS 2001, Nr 1, poz. 16) NSA przyjął, że jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji kończy się wydaniem jednej z trzech następujących decyzji: – stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji; – odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; – stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności, które uniemożliwiły stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego uznać należy, że rozstrzygnięcie "w pozostałej części ww. decyzję administracyjną nr [...] pozostawiam bez zmian" jest niepoprawne, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy, która ma za swój przedmiot stwierdzenie nieważności. Uwzględniając okoliczności, które przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Głównego Policji, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi, skoro sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z [...] maja 2010 r. musi być ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.