II SA/Wa 454/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich B. i J.B. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego U. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r., odmawiającą przyznania małoletnim B. i J. B. reprezentowanym przez matkę U. B. (dalej jako skarżący) renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 7 sierpnia 2014 r., powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) skarżący zwrócili się do Prezesa ZUS o przyznanie w drodze wyjątku renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. organ odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazując, iż renta jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i dlatego też w pierwszej kolejności organ bada, czy warunki określone w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostały spełnione przez osobę zmarłą, a następnie przez ubiegającego się o świadczenie członka rodziny. Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, z powodu których zmarły ojciec dzieci nie wypracował okresu wymaganego do przyznania świadczenia. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletnich przedstawiła drogę życiową ojca dzieci, podkreślając jego odpowiedzialność za rodzinę i wskazując, iż wypracowanie przez niego dłuższego okresu nie było możliwe. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W ocenie organu, renta rodzinna w drodze wyjątku nie mogła być w rozpoznawanej sprawie przyznana, ponieważ nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, odnoszona do osoby zmarłego ubezpieczonego. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są bowiem przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie organu niespełnienie przez ojca skarżących powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że na 35 lata życia ojca małoletnich oraz w 10-leciu przed dniem śmierci udokumentowano 3 lata, 1 miesiąc i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych zamiast wymaganych do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Pierwszy okres składkowy został wykazany od 1 czerwca 2008 r., w sytuacji gdy ojciec dzieci 18 lat ukończył 11 sierpnia 1996 r. Nadto organ podał, że od 1 grudnia 2011 r. do 2 stycznia 2013 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Nadto organ wyjaśnił, że pobyt w zakładzie karnym nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, skoro nie była to okoliczność niezależna od zmarłego, lecz wynikała ze świadomego naruszenia prawa. Zwrócił również uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega także sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium, przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone w sprawie trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawicielka małoletnich skarżących zarzuciła organowi nieuwzględnienie przy orzekaniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zwróciła uwagę, że ojciec dzieci przeszedł proces resocjalizacji, w zakładzie karnym zdał maturę, a po jego opuszczeniu podjął zatrudnienie, które zostało przerwane przez chorobę nowotworową, na którą zmarł. Wskazała na ciężkie warunki materialne i brak środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwy w zatrudnieniu ojca małoletnich spowodowały nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego, gdyż udokumentowane okresy składkowe były zbyt krótkie do przyznania renty rodzinnej. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu tego przepisu. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia wymogów, koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. Jednakże ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową". W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwej analizy jej okoliczności faktycznych w kontekście występowania ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". Nie ulega wątpliwości, że pobyt ojca małoletnich w zakładzie karnym nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał organ nie była to okoliczność niezależna od woli zmarłego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że ojciec małoletnich został skazany na długoletnią karę pozbawienia wolności jako młody człowiek, w zakładzie karnym ukończył szkołę, zdał maturę i gdy tylko miał możliwość podejmował zatrudnienie, z którym związane było opłacanie składek na ubezpieczenie. Zatrudnienie kontynuował po opuszczeniu zakładu karnego, co nastąpiło 24 października 2012 r. Organ wskazuje na trwającą od 1 grudnia 2011 r. do 2 stycznia 2013 r. przerwę w zatrudnieniu, lecz nie wyjaśnia dlaczego ta przerwa wystąpiła. Istotny jest zwłaszcza okres po opuszczeniu zakładu karnego. Kolejną niewyjaśnioną przez organ kwestią jest okres w jakim trwała choroba ojca dzieci. Organ zauważa, że chorował on przed śmiercią, ale nie czyni żadnych ustaleń w tym kierunku. Zarzuca, że przedstawicielka małoletnich skarżących nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej chorobę, w sytuacji gdy wiedząc o jej wystąpieniu organ winien podjąć odpowiednie czynności w celu poczynienia stosownych ustaleń. Do skargi załączona została dokumentacja medyczna wskazująca, iż M. B. chorował w 2013 r. Nie wiadomo jednak czy są to dokumenty obrazujące cały przebieg choroby. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii i ocena pod kątem wpływu choroby na możliwość podejmowania zatrudnienia czy też przerw w jego wykonywaniu. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika nadto, że ojciec dzieci zmarł w okresie pobierania zasiłku chorobowego i w dniu śmierci podlegał ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu. Powyższe zdaje się wskazywać, że po opuszczeniu zakładu karnego ojciec dzieci przejawiał wolę zatrudnienia, zaś obowiązkiem organu jest ustalenie i ocena jak była ona realizowana. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy należy mieć ponadto na względzie fakt, że ojciec małoletnich dzieci zmarł w młodym wieku, mając zaledwie 35 lata, a zgon nastąpił w trakcie podlegania ubezpieczeniu. W związku z tym nie można bezkrytycznie przyjąć, że uchylał się on od pracy. Wszak w chwili śmierci był czynny zawodowo i należało zatem rozważyć, czy zgon w tej konkretnej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym śmierć można bowiem uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Organ powinien zatem dokonać ustaleń czy zmarły był zatrudniony na umowę na czas nieokreślony i rozważyć, czy w związku z tym miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ rozstrzygając w sprawie nie powinien koncentrować się jedynie na okresie kiedy ojciec dzieci przebywał w zakładzie karnym i nie podejmował zatrudnienia, lecz winien dokonać oceny wystąpienia szczególnych okoliczności także z perspektywy działań podejmowanych przez ojca dzieci po opuszczeniu zakładu karnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy w powyżej wskazanym zakresie i całość okoliczności faktycznych sprawy poddać ponownej ocenie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.