II SA/Wa 458/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania B. D. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ nadmienił, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku brak było przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły szczególne okoliczności, na skutek których B. D. nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ nadmienił, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że brak jest podstaw do skutecznego domagania się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS nadmienił, że w okresie od [...] sierpnia 1999 r. do [...] września 2002 r. B. D. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u strony całkowitą niezdolność do pracy od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2019 r. Zatem na przestrzeni 38 lat życia – na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – strona udokumentowała 8 lat, 2 miesiące i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych w Polsce i na terenie [...]. Świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS podkreślił, że w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, przesuniętym o okres pobierania renty, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – B.D. udokumentowała 2 lata, 8 miesięcy i 26 dni tych okresów. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresach: od [...] maja 1991 r. do [...] listopada 1993 r., od [...] czerwca 1998 r. do [...] lipca 1999 r. i od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2011 r., czyli do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, strona nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zatem analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem we wskazanych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniami z dnia [...] października 2005 r. i [...] października 2007 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że strona nie została uznana za niezdolną do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Również z zaświadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wynika, że w ww. przerwach w ubezpieczeniu strona była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, tj. w okresach: od dnia [...] maja 1991 r. do [...] listopada 1993 r., od [...] lipca 1998 r. do [...] lipca 1999 r. i od [...] października 2003 r. do [...] maja 2009 r. Sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy. Organ stwierdził, że odmienna interpretacja prowadziłaby do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność określoną w art. 83 powyższej ustawy, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, a sama rejestracja o takiej aktywności nie przesądza. Odnosząc się do powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wcześniejszych chorób strony, Prezes ZUS zaznaczył, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalania daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. To orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Podsumowując, organ stwierdził, że przedstawiona przez stronę sytuacja materialna i zdrowotna jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], domagając się jej uchylenia w całości. Strona zarzuciła wskazanej decyzji brak zgodności z faktami oraz zasadami współżycia społecznego. Stwierdziła, że przedmiotowa decyzja – wobec braku jakichkolwiek środków na leczenie – oznacza zezwolenie na jej wegetację. B. D. nadmieniła, że od urodzenia była osobą chorą w tym również chorą psychicznie. Znajdowała się pod stałą opieką psychologów, pedagogów i lekarzy. Z powodu opóźnionego rozwoju skarżąca została skierowana do nauki w szkołach specjalnych, gdzie zdobyła zawód. Jednak wszelkie dokumenty potwierdzające opóźnienie w rozwoju zachowywane były wyłącznie przez 2 lata, wobec czego niemożliwe jest ich przedłożenie i udowodnienie choroby psychicznej. Dokumenty dotyczące chorobowy psychicznej skarżącej zostały już zarchiwizowane. Natomiast kopie tych dokumentów można uzyskać dopiero po uiszczeniu opłaty w wysokości 700 zł, na której uiszczenie skarżącej nie stać. Skarżąca nadmieniła także, że przez wiele miesięcy każdego roku przebywała na leczeniu w szpitalach. Podkreśliła także, że lekarze medycyny pracy nie zezwalali na to, by wykonywała jakąkolwiek pracę. Obecnie skarżąca również cierpi na liczne choroby i cały czas jest pod kontrolą lekarzy. Przeszła także wiele operacji, które jednak nie przynosiły spodziewanych rezultatów. Ostatnie orzeczenie lekarskie jednoznacznie wskazuje, że skarżąca wymaga stałej opieki lekarskiej, a schorzenia na które cierpi będą się pogłębiać. W związku z powyższym niespełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia było spowodowane szczególnymi okolicznościami (trwałe inwalidztwo, choroby psychiczne, opóźnienie w rozwoju), na które skarżąca nie miała wpływu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze, organ wyjaśnił, że przy wydawaniu decyzji związany jest orzeczeniami lekarskimi, z których wynika, że skarżąca była częściowo niezdolna do pracy od 1999 do 2002 r., a całkowicie niezdolna do pracy jest od 2011 r. Organ podkreślił, że nie ma żadnych dowodów na istnienie u skarżącej niezdolności pracy w innych okresach. Organ dotarł do całej dostępnej mu dokumentacji medycznej, zatem wątpliwe jest, czy jakakolwiek "zarchiwizowana" dokumentacja nieznana organowi istnieje. Jednocześnie nie ma podstaw by twierdzić, że w świetle całej zgromadzonej przez ZUS dokumentacji – dokumentacja "zarchiwizowana", na którą powołuje się skarżąca – stanowi faktycznie dowód na tezy odmienne od przyjętych przez organ. Całkowita niezdolność do pracy istnieje u skarżącej od 2011 r., wcześniej zaś ustalano jedynie okresową częściową niezdolność do pracy. Organ podkreślił, że skarżąca nie udowodniła żadnym dokumentem, że faktycznie lekarze medycyny pracy nie dopuszczali jej do pracy w trakcie, kiedy była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przeprowadził bowiem wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 5 maja 2011, I OSK 167/11, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). W orzeczeniu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2701/12, (publ. j.w.), NSA wyraził pogląd, iż organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstawania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenia nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, a możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że ze sprawy nie wynika, aby skarżąca nie mógła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w okresie do [...] stycznia 2011 r. nie była wobec skarżącej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ nie uwzględnił i nie rozważył natomiast, akcentowanych przez skarżącą, trudności z otrzymaniem pracy, co wynikało, jak podaje skarżąca, z przyczyn zdrowotnych związanych ze zdrowiem psychicznym. Doświadczenie życiowe wskazuje, że choroba psychiczna i ociężałość umysłowa a także niedojrzała osobowość nie powstają z dnia na dzień, a ich objawy – istniejące już wówczas, gdy choroba jeszcze nie jest ostatecznie zdiagnozowana – nie czynią z danej osoby pełnowartościowego pracownika, co wyklucza jego normalne zatrudnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanego przez psychiatrę W. M. z Poradni Zdrowia Psychicznego w [...] nie wynika, aby choroba skarżącej powstała nagle, zwłaszcza że u jej podłoża leży ociężałość umysłowa. W zaświadczeniu tym zwrócono uwagę, że próby podjęcia pracy przez skarżącą zakończyły się niepowodzeniem z powodu deficytów i niesprawności psychicznej. Należy także zwrócić uwagę, że choroba skarżącej doprowadziła ostatecznie do jej całkowitej niezdolności do pracy i stan ten nie rokuje poprawy. Na ten aspekt zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej lub częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. Trudno bowiem oczekiwać, aby osoba ociężała umysłowo i cierpiąca na stany depresyjne i lękowe na podłożu organicznym była tak samo aktywna zawodowo, jak osoby niedotknięte takimi zaburzeniami. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i poglądy prawne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.