II SA/Wa 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Agnieszka Fidor, starszy referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi G.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] odrzuca skargę. Zarząd Dzielnicy [...]. W. (dalej jako "organ") podjął w dniu [...] lutego 2017 r. uchwałę w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] Powołując w podstawie prawnej m.in. § 4, § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt. 5 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z G. G.(§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]Urzędu [...] (§ 2). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał, że skarżąca wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...]. Wnioskodawczyni wystąpiła o pomoc mieszkaniową (dla siebie i syna w wieku 12 lat) z lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest jej były mąż. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 57,00m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2. W lokalu tym mieszka tylko wnioskodawczyni z synem, a powierzchnia mieszkalna wynosi 19,80 m2 na osobę. Średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni z okresu 6 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosi 941,42 zł na osobę. Organ stwierdził, iż wniosek zainteresowanej nie spełnia kryterium metrażowego w § 4 pkt 1 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009. Struktura lokalu przy ul. [...] pozwala na zamieszkanie w nim 3 osób (w tym osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, tj. wnioskodawczyni). Organ podniósł również, że matka wnioskodawczyni mieszka sama w lokalu własnościowym nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej 56,80 m2 - zatem wnioskodawczyni swe potrzeby mieszkaniowe może zaspokoić przy pomocy rodziny. Na powyższą uchwałę G. G. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 752/17 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że podjęte rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2017 r. jest prawidłowe w świetle § 22 ust. 2 pkt 5b uchwały Rady m.st. Warszawy. z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta m.in. na podstawie § 4 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków organ powinien podać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych i zstępnych wnioskodawcy i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Organ ustalił, że matka skarżącej jest właścicielką 3-pokojowego lokalu spółdzielczego przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej 56,80 m2, w którym zamieszkuje samodzielnie. Okoliczność tę powołała sama skarżąca oświadczając jednocześnie, że matka nie wyraża zgody na wspólne z nią zamieszkanie. Co jednak istotne skarżąca nie wykazała, że powodem braku zgody matki na wspólne z nią zamieszkiwanie są jakieś szczególne okoliczności np. choroba matki, głęboki konflikt rodzinny itp. Skarżąca stwierdziła tylko, że "niemożliwe jest żebym zamieszkała z matką, ona ma 91 lat i jest przyzwyczajona sama mieszkać". W ocenie Sądu I instancji, argumentacja ta wskazuje jedynie na potrzebę zapewnienia pewnego komfortu zamieszkiwania w lokalu, a nie na poważne przeszkody, z których można wywodzić, że wspólne zamieszkiwanie w lokalu nie jest możliwe. WSA uznał, że w tej kwestii organ zasadnie powołał art. 87 K.r.o., zgodnie z którym rodzice i dzieci są zobowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc w zapewnieniu potrzebującym zstępnym właściwych warunków mieszkaniowych, jeżeli wstępny ma takie możliwości, stanowi jedną z form realizacji powyższego przepisu. Sąd I instancji podkreślił również, że § 2 uchwały Rady m.st. Warszawy. nakłada na organy dzielnic obowiązek racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu Miasta. Oznacza to, że zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych przez gminę winno następować jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca faktycznie nie ma żadnych innych możliwości ich zabezpieczenia we własnym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 752/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że będąca przedmiotem skargi uchwała powołuje się wprawdzie na przepis §24 ust.1 uchwały Rady Miasta z dnia 9 lipca 2009 r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu na listę osób oczekujących na najem, jednak rzeczywiste brzmienie kwestionowanego aktu zdaje się nie odpowiadać treści tej normy. Tymczasem, aby kwestionowany akt podlegał kontroli sądowoadministracyjnej istnienie elementów sprawy administracyjnej nie może budzić wątpliwości. Zdaniem NSA rozważenia wymagało zatem, czy sporna uchwała jest jedynie odpowiedzią na dążenie przez skarżącą do zawarcia umowy cywilnoprawnej, czy też mieści się w sferze imperium, gdzie organ działa w pozycji nadrzędnej względem strony, a wykonywanie władzy poddane jest kontroli sądów. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wyjaśnić należało, czy kwestionowaną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też mimo nieprecyzyjnego sformułowania uchwała ta stanowi w istocie rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań w tym względzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kluczowa w sprawie pozostaje kwestia, że na skutek skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1614/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 752/17 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania uznając, że wyjaśnić należało, czy zaskarżoną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też mimo nieprecyzyjnego sformułowania uchwała ta stanowi w istocie rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wyjaśnił, czy kwestionowany akt indywidualizuje relację publicznoprawnych obowiązków gminy. W tym celu Sąd winien wyjaśnić, czy kwestionowaną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też uchwała ta stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Wyjaśnić należy, że co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie pamiętać należy, że uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 Rada m.st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Bada on bowiem czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym przez naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale powołano się również na treść § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, dotyczący wynajmowania lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych, to jednak treść skargi wyraźnie odnosi się do rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o przepis § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma bowiem wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty (propozycji), której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z których zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W ocenie Sądu, przepis § 31 ust. 1 powołanej uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka nie ma bowiem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Stąd też należy uznać, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak postanowieniu.