II SA/Wa 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą odmówił R.M. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że R.M. nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. nie znaleziono w sprawie szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Natomiast z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w okresie od [...] stycznia 1988 r. do [...] czerwca 1992 r., od [...] kwietnia 1993 r. do [...] października 1998 r., od [...] lutego 2002 r. do [...] czerwca 2006 r. i od [...] sierpnia 2006 r. do [...] listopada 2009 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy R.M. nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, natomiast w tym okresie nie była w stosunku do niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby skarżącej kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Fakt, iż R.M. w okresie od [...] stycznia 1988 r. do [...] stycznia 2001 r. miała przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w trybie zwykłym, nie oznacza, że renta ta jest przyznawana dożywotnio, ale na okres, w którym występują okoliczności, dla których przyznano to świadczenie. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2001 r. ustalono, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Nadto, zdaniem organu, fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego z Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie 444 zł nie pozwala na uznanie, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R.M. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa procesowego: – art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, – art. 7, art. 77 § 1, art. 9 oraz art. 77 § 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniało okoliczności, że ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, – nie zostały zebrane i rozważone przez organ administracyjny wszystkie okoliczności sprawy oraz w sytuacji, gdy organ dokonał błędnej oceny sytuacji prawnej i faktycznej. Prawa materialnego: – art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, przede wszystkim, że nie zachodzą “szczególne okoliczności" określone ww. przepisem oraz przyjęciu, iż skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż obie decyzje zostały podpisane przez wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS E.N. Nadto podniosła, iż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy natomiast Prezes ZUS nie dokonał analizy w jej sytuacji braku możliwości zatrudnienia ze względu na inwalidztwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzgynięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga R.M. zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki “uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: “Organ administracji publicznej w postępowani administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały skład siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały, sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r, sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno Rentowych E.N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.