II SA/Wa 476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, odmówił J. W. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W toku postępowania organ ustalił, że J. W. na 56 lat życia udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 11 miesięcy i 14 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności, jak i w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodniła 4 miesiące i 14 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 1992-2004, 2005-2006, 2008-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zaznaczył, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku ważne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod katem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która nastąpiła dopiero od [...] czerwca 2020 r. Nie istniały więc do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto J. W. nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Z posiadanej dokumentacji rentowej wynika, że wnioskodawczyni jest objęta ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z tytułu zatrudnienia. Pozostawanie w zatrudnieniu wyklucza możliwość przyznania żądanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zakwestionowała decyzję z [...] grudnia 2020 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie, spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach u rentach z FUS, tj. w momencie doznania zawału serca pozostawała w zatrudnieniu, a zatem była osobą ubezpieczoną, obecnie nie może podjąć pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, co zostało stwierdzone przez lekarza orzecznika ZUS oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania (nie pracuje, otrzymuje zasiłek z pomocy społecznej – 215 zł i pozostaje na utrzymaniu męża pobierającego emeryturę). Dodatkowo podała, że podczas swojego życia urodziła i wychowała dwoje dzieci oraz pracowała 12 lat bez uiszczania składek w różnych miejscach (zakładach: chemicznym, spożywczym, a także usługach, handlu i administracji) na co z uwagi na sytuację polityczną, nie miała wpływu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismami z [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021. skarżąca podtrzymała skargę i podała, że w latach 1992-2004, 2005-2006, 2008-2018 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie, bowiem w tym okresie wychowywała dzieci. Zaznaczyła, że gdy tylko warunki na to pozwalały natychmiast przystępowała do pracy. Zwróciła również uwagę, że od [...] stycznia 2019 r. (doznania zawału serca) nie pozostawała w zatrudnieniu, jak błędnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być zatem sama trudna sytuacja materialna skarżącej. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można przyjąć, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w tym trybie jest zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w aktach materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Jak wynika z akt sprawy J. W. w ciągu 57 lat życia udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 11 miesięcy i 14 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności, jak i przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniła 4 miesiące i 14 dni tych okresów. Ponadto w latach 1992-2004, 2005-2006, 2008-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że skarżąca posiada krótki staż ubezpieczeniowy, nieadekwatny do jej wieku oraz to, że w latach 1992-2004, 2005-2006, 2008-2018 nie podejmowała pracy, ani żadnej innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wynikają zaś żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak długi okres braku aktywności zawodowej i mogły być uznane za okoliczność szczególną uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Słusznie zatem Prezes ZUS podniósł, że w przypadku J. W. nie można mówić, iż niespełnienie przez nią przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro strona wnioskująca domaga się uznania jej argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności w sprawie, to powinna okazać potwierdzające to dowody, bądź wskazać gdzie takowe organ może pozyskać. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy. O wyjątkowości okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, gdyż muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/18 (publik. LEX nr 2645566), że strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie. W toku postępowania nie przedstawiono żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie jakichkolwiek schorzeń, które mogłyby ograniczać aktywność zawodową skarżącej. W analizowanym przypadku J. W. w postępowaniu przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych aktywności dowodowej nie wykazała, a tym samym uzasadniającej weryfikację wydanego przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia z [...] października 2020 r., uznającego ją za całkowicie niezdolną do pracy od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2021 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16 w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej jest związany treścią takiego orzeczenia. Nie można zatem pominąć wydanego orzeczenia i oprzeć rozstrzygnięcie tylko na twierdzeniach skarżącej. Zaznaczyć należy, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres czasu przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który powinien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej co do przyczyn przerw w zatrudnieniu popartym odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne należy wyjaśnić, iż jako okoliczności szczególne, które uniemożliwiły stronie uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym, nie mogą być uznane wychowywanie dzieci i prowadzenie domu. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3881/21 (publik. LEX nr 3196688), "... we współczesnych społeczeństwach łączenie obowiązków zawodowych i rodzinnych przez każdego z małżonków jest zasadą. Rozwiązania prawne (głównie w kodeksie pracy i ustawach ubezpieczeniowych), jak również stworzenie zespołu instytucji publicznych (np. żłobków, przedszkoli, szkół) pozwalających na przejęcie części obowiązków z zakresu opieki i wychowania nad dziećmi pozwalają od dziesięcioleci na podejmowanie przez kobiety zatrudnienia. Wiąże się to oczywiście z dodatkowym wysiłkiem i nowymi trudnościami organizacyjnymi, w szczególności w początkowym okresie życia dziecka. Zespół rozwiązań prawnych i instytucjonalnych pozwala tym samym na pełną aktywizację zawodową kobiety. Zależy ona tylko od chęci podjęcia przez kobietę zatrudnienia". Także podejmowanie zajęć zarobkowych bez ubezpieczenia nie stanowi usprawiedliwienia dla powstałego okresu bez odprowadzana składek emerytalnych i rentowych. Sama niemożność uzyskania zatrudnienia spowodowana trudnymi warunkami na rynku pracy nie pozwala na uznanie, że brak nabycia uprawnień do emerytury lub renty spowodowany został szczególnymi okolicznościami (patrz wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 915/18, publik. LEX nr 2564553). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ prawidłowo przyjął, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. J. W. znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej nawet, gdy są one uzasadnione. Skoro zatem, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku to należy stwierdzić, że decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca przyznania wymienionego świadczenia jest zgodna z prawem. Dodatkowo należy stwierdzić, że błędne wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżąca jest objęta ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z tytułu zatrudnienia, podczas gdy nie pozostaje w zatrudnieniu, nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn, zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.