II SA/Wa 48/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. L. oraz małoletnich N. L. i M. L. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową B. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], mocą której odmówił małoletnim dzieciom: N., M. i S. L. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu B. L. W treści decyzji organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, z późn. zm. dalej ustawa o FUS) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Zdaniem organu z zebranej dokumentacji wynika, że ojciec dzieci zmarł w wieku 52 lat, natomiast matka dzieci udowodniła jedynie 5 lat, 6 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci oraz 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Do stażu pracy ojca dzieci Oddział ZUS w [...] doliczył okres opieki nad ojcem od 1.02.2007 r. do 31.01.2013 r. - łącznie 6 lat. Okres nieskładkowy został ograniczony do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wskazał, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy emerytalnej uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.05.2001 r., sygn. II SA 249/01 dostępny w LEX nr 55035). W 10-leciu przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - matka dzieci udowodniła 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 2 miesiące i 16 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 06.11.2007 r., sygnatura II SA/Wa 1056/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wskazał ponadto, że w okresach od [...].05.1989 r. do [...].08.2000 r., od [...].01.2004 r. do [...].06.2005 r., od [...].02.2013 r. do [...].10.2015 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przerwy w ubezpieczeniu ojca dzieci usprawiedliwiano opieką nad chorym ojcem oraz matką. Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonego, lecz jego wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc umieszczona w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przesłanka niezdolności od pracy nie jest spełniona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 12.03.2002 r., sygn. akt: II SA 2955/01). Opieka nad członkiem rodziny mogła ograniczać, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ wskazał również, że trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Trudności w znalezieniu pracy i stan wysokiego bezrobocia w Polsce są bowiem okolicznościami powszechnymi, podczas gdy tylko udowodnione zupełnie szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia przez Prezesa ZUS (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.09.2001 r., sygnatura II SA 932/01, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ przyznał, że wprawdzie przedstawiona sytuacja materialna małoletnich jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy wskazać bowiem, że świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy emerytalnej nie są świadczeniami socjalnymi, które przyznawane są jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z zakresu ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu we wspomnianej ustawie. W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, organ uznał, że nie może przyznać małoletnim dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wywiodła pełnomocnik ustawowy małoletnich N., M. i S. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Wskazała, że można założyć, iż gdyby nieżyjący małżonek skarżącej nie uległ wypadkowi, mógłby na przestrzeni kilku kolejnych lat wypracować wymagany okres do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Nieżyjący mąż skarżącej, co należy podkreślić, był pracownikiem fizycznym, a zatem można przyjąć, że w następnych latach swojego życia wypracowałby wymagany okres do uzyskania emerytury pracowniczej. Powyższa sytuacja powinna zostać rozważona przez ZUS w kategoriach szczególnych okoliczności, które z całą pewnością zaważyły na możliwości kontynuowania zatrudnienia przez nieżyjącego męża skarżącej w okresie poprzedzającym śmierć wyżej wymienionej wskutek nieszczęśliwego zdarzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowię inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o FUS ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1. do ukończenia 16 lat; 2. do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3. bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Powyższy przepis, zdaniem Sądu, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 2 tej ustawy. Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Skarżący, spełniają zatem przesłankę z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wobec powyższego należy rozważyć przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Analizując tę kwestię, podkreślić należy, iż - jak słusznie zauważył Prezes ZUS - renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Również "szczególna okoliczność", o której mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej, a nie do wnioskodawcy będącym jej dzieckiem. W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawię nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej zmarłego ojca skarżących. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu - należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Lex nr 537884). Niewątpliwie K. i K. J. znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie się ubiegającej. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wskazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Prezes ZUS, mając na względzie dyspozycję art. 7 k.p.a., dołożył wymaganych starań, aby ustalić pełny przebieg zatrudnienia zmarłego ojca skarżących. Organ zasadnie przyjął, iż jego okres zatrudnienia jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, albowiem na przestrzeni 52 lat życia wymieniony legitymuje się łącznie okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 5 lat, 6 miesięcy i 28 dni oraz 3 lata, 10 miesięcy i 16 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Do stażu pracy ojca dzieci Oddział ZUS w [...] doliczył okres opieki nad ojcem od [...].02.2007 r. do [...].01.2013 r. - łącznie 6 lat. Okres nieskładkowy został ograniczony do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 2 lata, 11 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 2 miesiące i 16 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z akt sprawy wynika, iż ojciec skarżących w latach od [...].05.1989, r. do [...].08.2000 r., od [...].01.2004 r. do [...].06.2005 r., od [...].02.2013 r. do [...].10.2015 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Długotrwały okres pozostawania ojca skarżących poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w tym czasie, wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05). Mając powyższe na uwadze, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej. Zatem to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić, albo przynajmniej wskazać dowody, na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Jeżeli przedstawicielka ustawowa skarżących wniosła o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, to miała obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (tak: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14). Reasumując, należy stwierdzić, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w przepisie art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.