II SA/Wa 480/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2008 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2008 r. na podstawie § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913), określił J. Z. (dalej jako skarżący), na dzień 1 października 2008 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 21,5 %. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że konieczność ponownego naliczenia spowodowana jest błędnie naliczoną wysługą lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego oraz nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Podniósł, że policjantowi błędnie zaliczono okres prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego. Zarówno przepisy obowiązującego ówcześnie zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, jak i obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. nie dają bowiem podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat. Po ponownej analizie dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych ustalono, że na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego należy zaliczyć okres zawodowej służby wojskowej w wymiarze 6 lat, 5 miesięcy i 25 dni i okres służby w Policji w wymiarze 1 dnia. Łącznie wysługa lat na dzień 16 grudnia 1991 r. wynosił 6 lat, 5 miesięcy i 26 dni , a na dzień 1 października 2008 r. – 23 lata, 3 miesiące i 11 dni. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego, skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił : • naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 155 k.p.a. w zakresie braku jego zgody na zmianę poprzedniej decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 1992 r., która zaliczała do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okres wykonywanej przez niego w okresie od [...] marca 1990 r. do [...] listopada 1991 r. (tj. 1 rok, 8 miesięcy i 12 dni), działalności gospodarczej oraz niewskazanie w decyzji interesu społecznego i słusznego interesu strony w wydaniu przedmiotowej decyzji, • naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 102 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z art. 16 i art. 3 pkt 7 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W konsekwencji wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i zaliczenie do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okresu wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, a co za tym idzie, określenie na dzień 1 października 2008 r. właściwego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] października 2008 r., mając za podstawę art. 65 § 1 kpa, przekazał odwołanie Komendantowi Głównemu Policji jako właściwemu w sprawie. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy swój rozkaz personalny nr [...] z [...] września 2008 r. Wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 343/09 z 10 września 2009 r. stwierdził jej nieważność. Ponadto uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał powyższe odwołanie i uznając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Przyjął, tak jak organ I instancji, że skarżącemu błędnie zaliczono do okresu wysługi okres prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które zaliczenie to dopuszczałyby. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Jednocześnie organ zważył, w nawiązaniu do zarzutów odwołania, że obowiązujące w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] przepisy nie przewidywały dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Ustalenia dokonane tym rozkazem stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat. Dlatego też – w ocenie organu – w sprawie nie miał zastosowania art. 155 kpa. Skarżący, który nie zgodzi się z powyższym rozstrzygnięciem, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie art. 16 kpa w zw. z art. 155 kpa poprzez zmianę rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji w [...] , będącego ostateczną decyzją administracyjną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] z [...] września 2008 r., w którym nie zaliczono skarżącemu okresu wysługi, od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego, tj. okresu w którym prowadził działalność gospodarczą i odprowadzał składki na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wywiódł, iż rozkaz personalny nr [...] był w istocie decyzją administracyjną, rozstrzygnął bowiem indywidualną sprawę w sposób władczy i jednostronny konkretnej osoby oraz kształtował jej prawa i obowiązki określone w treści tego aktu prawnego. Oznacza to, że mógł on być zmieniony jedynie w trybie art. 155 kpa, albowiem skarżący z chwilą wydania tego rozkazu personalnego, nabył prawo w nim wskazane. Skarżący nie wyraził zgody na zmianę rozkazu, a zatem rozkaz personalny z [...] września 2008 r. został wydany z naruszeniem art. 16 kpa i art. 155 kpa. Podniósł także, że okresem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia jest okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Uwzględnia się go przy ustalaniu prawa do emerytury i renty jako okres składkowy i na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS podlega wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia rentowe i emerytalne. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zdolności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. Z. skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Przepis art. 101 ust. 2 wyżej cyt. ustawy upoważnia natomiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu lat. Art. 102 tej ustawy upoważnił natomiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w tej samej drodze szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podkreślenie zasługuje, że upoważnienie to dotyczy jedynie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Na podstawie opisanych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl § 3 tegoż rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2 % po dwóch latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po dwudziestu latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po trzydziestu latach służby. Z kolei § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia wymienia okresy zatrudnienia zaliczające się do wysługi lat. Z przepisów dotyczących trybu postępowania wynika, że policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalone okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Odnosi się to do sytuacji, gdy policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji. Po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie dalszych udokumentowanych okresów. Organ rozstrzyga w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia). Z powyższych przepisów należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że jedynie w drodze zmiany decyzji można doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast brak jest podstaw do odliczenia już uprzednio zaliczonych do wysługi lat okresów (por wyrok NSA z 29 kwietnia 2009 r., I OSK 812/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja (de facto – odliczenia wcześniej zaliczonych do wysługi lat okresów) miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych J. Z. pełni służbę w Policji od 16 grudnia 1991 r. i na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów miał zaliczony sporny okres do wysługi lat i otrzymywał z tego tytułu uposażenie powiększone o odpowiedni procent. Dlatego też, jak słusznie wywiódł NSA w cyt. wyżej wyroku, kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji, oceniać należy, co do zasady, na podstawie przepisów stanowiących o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji. Zauważyć przy tym należy, że przepisy dotyczące wysługi lat były wielokrotnie zmieniane. Nie oznacza to jednak, że na podstawie kolejno obowiązujących regulacji prawnych należy na nowo ustalać wysługę lat dla policjantów, którzy pobierają uposażenie powiększone o określony procent wynikający z zaliczenia do służby w Policji wcześniejszych okresów, chyba, że wyraźnie przepisy tak by stanowiły. Zgodnie z poglądem wyrażanym przez NSA w powołanym wcześniej wyroku, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, skorygowanie błędnie ustalonych okresów składkowych może odbywać się jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. NSA zwrócił przy tym uwagę, że przed wejściem w życie powołanego wyżej rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. nie było jednolitości poglądów, co do tego, czy ustalenie okresów uprawniających do określonej wysługi lat odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, że obowiązujące w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41 z 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów nie przewidywało dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Ustalenia dokonane tym rozkazem – w ocenie organu – stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat. Zdaniem NSA gdyby jednak przyjąć – tak jak chce tego organ – że zaliczenie poszczególnych okresów do wysługi lat było traktowane jako jeden z istotnych elementów ustalenia uposażenia policjanta i nie była to decyzja administracyjna, to wtedy weryfikacji może jedynie podlegać decyzja o ustaleniu tego uposażenia. Powyższy pogląd w pełni aprobuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie, organy winny mieć na uwadze brak podstawy prawnej do zmiany uposażenia na niekorzyść policjanta w związku z anulowaniem poprzednio zaliczonego mu do wysługi lat. Ewentualnych zaś zmian na niekorzyść skarżącego w przedmiocie wysokości uposażenia w powiązaniu z wysługą lat organy mogą dokonać jedynie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. W świetle powyższych wywodów Sąd nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi, uznając, że wobec podstawy uchylenia decyzji byłoby to przedwczesne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono za podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach stosownie do art. 200 p.p.s.a.