II SA/Wa 487/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego z zasobu [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł (trzysta złotych). A. J. wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...]z wnioskiem z dnia 22 marca 2015 r., o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...], po śmierci najemcy S. P.. Wnioskodawca był wnukiem najemcy. Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485, z 2010 r. Nr 203, poz. 6025 oraz z 2014 r. poz. 10376), w związku z § 24 ust. 1 oraz 28 ust. 1 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937, z 2011 r. Nr 116, poz. 3676, z 2013 r. poz. 6 oraz z 2014 r. poz. 6136) nie zakwalifikował i nie umieścił A. J. zam. w lokalu nr [...] przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 1 uchwały). Jakkolwiek w sentencji uchwały organ powołał się na przepisy ogólne § 24 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ww. uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. i orzekł o niezakwalifikowaniu i nie umieszczeniu A. J. na liści osób oczekujących na najem lokalu, jednak z uzasadnienia uchwały w sposób bezsporny wynika, że postawą rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie był § 31 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 traktujący o uregulowaniu stanu prawnego lokalu po śmierci najemcy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że strona nie spełniała przesłanek wynikających z § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, bowiem nie zostało potwierdzone wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy z najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...], przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, ponadto nie jest uregulowana sytuacja wnioskodawcy, a żona posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego, natomiast matka jest najemcą innego lokalu przy ul. [...]. A. J. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ, udzielił odpowiedzi na wniosek, informując, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. A. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Wspomnianej uchwale Zarządu Dzielnicy [...], skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli, 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niekompletnym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie poprzez wydanie uchwały niezwiązanej z wnioskiem skarżącego i przekraczającej zakres wniosku, 3. art. 104 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, 4. art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu bez podstawy materialnej do wszczęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Organ stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielny [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Jakkolwiek w sentencji uchwały organ powołał się na przepisy ogólne § 24 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ww. uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. i orzekł o niezakwalifikowaniu i nie umieszczeniu A. J. na liści osób oczekujących na najem lokalu, jednak z uzasadnienia uchwały w sposób bezsporny wynika, że postawą rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie był § 31 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 traktujący o uregulowaniu stanu prawnego lokalu po śmierci najemcy. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną. W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008r. Treścią wniosku A. J. było uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...], którego najemca S. P. zmarł w dniu 13 stycznia 2015 r. Wnioskodawca był wnukiem najemcy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że podstawą działań organu był przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z 25.07.2013 r. sygn. akt I OSK 772/13). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli, na złożoną ofertę. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu - konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5)akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6)akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7)akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem z przepisu art. 3 § 2 ppsa wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ppsa. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.