II SA/Wa 488/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA: Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA: Adam Lipiński, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia do służby - oddala skargę - Z.A. decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (zwanej dalej PSP) z dnia [...] listopada 2001 r. został odwołany ze stanowiska [...] w E. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wznowił postępowanie w tym przedmiocie i decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] listopada 2001 r. i umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWIA z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzona została całkowita niezdolność do służby Z.A. w PSP. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zwolnił Z.A. ze służby w PSP z dniem [...] kwietnia 2003 r. W dniu 21 marca 2008 r. Z.A. wniósł do Sądu Rejonowego w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przeciwko Komendantowi Wojewódzkiemu PSP w O. i Komendantowi Głównemu PSP pozew o przywrócenie do pracy na stanowisko [...] w E. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] przekazał przedmiotową sprawę do rozpatrzenia [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP w O., uznając, że jest to jedyny organ wskazany w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej właściwy do decydowania o powołaniu na stanowisko [...] (art. 13 ust. 1 tej ustawy). Wskazał, że sprawy osobowe funkcjonariuszy PSP nie poddają się kwalifikacji procesowej jako sprawy cywilne z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 w związku z art. 476 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), a funkcjonariusze nie mają procesowego statusu prawnego pracowników według art. 476 § 5 pkt 1 tego kodeksu. [...] Komendant Wojewódzki PSP w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 31 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.), odmówił przywrócenia Z.A. na stanowisko [...] w E. Komendant Główny PSP, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ PSP nie ma podstaw prawnych do orzekania w zakresie przywrócenia do służby, ponieważ przepisy ustawy o PSP nie przewidują takiej możliwości. Zatem z uwagi na brak podstawy prawnej, sprawa przywrócenia do służby nie powinna być rozpatrywana w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ I instancji orzekł zaś merytorycznie o braku możliwości ponownego przyjęcia do służby, mimo zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Wyjaśniono, że jedynie w przypadku wzruszenia decyzji o zwolnieniu następuje reaktywacja stosunku służbowego skutkująca przywróceniem do służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.A. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2009 r. i zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie przepisów: • art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., • art. 7, 8, 9 k.p.a., • art. 13 ust. 1 oraz art. 31 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wnoszący skargę wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie powołano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jej uzasadnienie nie zawiera jej wyjaśnienia. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, ograniczając się do wskazania bezprzedmiotowości. Nie wyjaśniono możliwości reaktywowania stosunku służbowego w trybie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu i w konsekwencji potraktowania wniosku skarżącego jako podania o wydanie decyzji w takim przedmiocie. W jego ocenie, przyjęcie przez organ, że sprawa ponownego przyjęcia do służby nie jest rozpatrywana w drodze postępowania administracyjnego pozostaje w sprzeczności z postanowieniem Sądu Rejonowego w O., który stwierdził, że dochodzenie przywrócenia do służby następuje w tym trybie. Takie stanowisko organu pozbawia skarżącego drogi do dochodzenia swych praw i pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawnego. Stwierdził, że organ, nawet przyjmując żądanie skarżącego za bezprzedmiotowe i umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, winien złożony wniosek przekazać według właściwości w trybie art. 65 § 1 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2009 r., wnoszący skargę zakwestionował przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. został uznany za zdolnego do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku. Uważa, że racjonalnym powodem skierowania go przez organ na badania kontrolne było przywrócenie do pełnienia obowiązków służbowych w PSP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przewidziany w tym przepisie wyjątek od zasady związania organu odwoławczego obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty należy interpretować ściśle, a podstawą do umorzenia postępowania pierwszej instancji w powyższej sytuacji jest stwierdzenie bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten przewidujący, tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie organ prawidłowo zastosował powołany w podstawie rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., eliminując z obiegu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Wniosek Z.A. w sprawie przywrócenia go do służby, przekazany do rozpoznania [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2008 r. i stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia nie mógł zostać załatwiony w trybie postępowania administracyjnego, gdyż w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Jedynie w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby nastąpiłoby przywrócenie funkcjonariusza do służby, jak trafnie stwierdził organ w zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie nie pozostaje w sprzeczności z powołanym postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2008 r., który przekazał pozew skarżącego według właściwości Komendantowi Wojewódzkiemu w O. jako organowi właściwemu do rozpatrywania sprawy w zakresie powołania na stanowisko [...] w E. Sąd ten, przekazując wniosek przesądził jedynie, że w zakresie jego rozpatrzenia nie jest dopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym ze względu na fakt, że roszczenia ze stosunku służbowego mają charakter administracyjny. Nie oznacza to, automatycznie, że przekazana sprawa podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle ustawy o Państwowej Straży Pożarnej kwestia, czy konkretna sprawa będzie rozpoznawana w ramach postępowania administracyjnego, czy też w innym trybie należy do materii tej ustawy. W ustawie o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wskazano przepisy prawa stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnych (np. art. 32, 82 ust. 1, 83 ust. 1 i 5). W ustawie tej natomiast brak jest przepisu wskazującego podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia do służby. Zatem nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w szczególności na mocy art. 31 w związku z art. 13 ust. 1. Tym samym bezzasadne okazały się argumenty skarżącego, iż niezaławienie sprawy jego wniosku decyzją administracyjną narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Oczywiste jest, że zasada państwa prawnego i związania władzy wykonawczej prawem wymaga, by organy administracji rozstrzygały indywidualne sprawy w drodze wydania aktu administracyjnego tylko wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa. Decyzyjne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej zawsze bowiem wymaga istnienia przepisu prawa, który wyraźnie stwarza podstawy do tego, żeby ingerować w prawa i obowiązki adresata decyzji w tej właśnie formie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 274/07). Decyzja administracyjna tylko wówczas może być wydana, gdy konkretny przepis prawa umocowuje organ administracji do działania w tej formie. Podstawą prawną decyzji, stanowiącej indywidualny akt zewnętrzny, może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego; nie można natomiast takiej formy działania oprzeć na przepisie aktów wewnętrznych lub dorozumiewać takiej formy działania z innych zdarzeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 191/05, LEX nr 297209). Wydanie decyzji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje załatwienia sprawy w ten sposób powoduje skutek nieważności, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie należy stwierdzić, że treść przekazanego przez sąd powszechny wniosku skarżącego, a także, pozostające z nim w związku, pisma kierowane przez niego do organu nie dawały organowi podstaw do potraktowania go jako wniosku o uchylenie decyzji zwolnieniowej, czy też stwierdzenie jej nieważności. Należy wyjaśnić, że to strona wszczynając postępowanie, wskazuje swoje żądanie, określając to czego się domaga. Żądanie takie wyznacza przedmiot postępowania i organ administracji jest nim związany. Organ administracji nie jest więc upoważniony do zmiany wyraźnie sprecyzowanego wniosku. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zasad uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego należy zaznaczyć, że Z.A. był na bieżąco informowany stosownymi pismami o stanie jego sprawy, jak również o toku przedmiotowego postępowania, zatem nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów k.p.a. Organ, w oparciu o zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, dostatecznie rozważył wszelkie okoliczności sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.