II SA/Wa 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - oddala skargę - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 502/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1486/07 w sprawie ze skargi H. S., uchylający decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 7, art. 17 ust. 13 i 14 i art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż pismo nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o: zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że tylko w przypadkach dotyczących ustania stosunku służbowego, zmiany warunków pełnienia służby, kierownik urzędu zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem akt "powołania" określony w art. 17 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, jest jednostronnym aktem umocowującym daną osobę, za jej zgodą, na danym stanowisku. Pismo nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., odwołujące H. S. ze stanowiska [...] nie zawiera szeregu elementów istotnych dla decyzji, w tym - uzasadnienia faktycznego i prawnego, ani pouczenia o środkach zaskarżenia. Nie może być zatem uznane za decyzję. Tak więc, zadaniem organu, zgodnie z treścią art. 82 ustawy o Służbie Celnej, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach niewymienionych w art. 81 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Rozstrzygnięcie kwestii, czy "odwołanie" ze stanowiska było dopuszczalne, jako zagadnienia niewymienionego w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, należy zatem do sądu pracy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1486/07 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji przyjmując, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], odwołujące funkcjonariusza celnego ze stanowiska [...], nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w W. czynność "powołania i odwołania" funkcjonariusza ze stanowiska kierowniczego jest decyzją kadrową, niemieszczącą się w pojęciu decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania tych stanowisk, jak stanowi art. 17 ust. 14 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor Izby Celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 powołanej ustawy). Do postępowania w tych sprawach, jak wynika z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał argumentację organu w kwestii obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych za trafną. Jednak Sąd zauważył, że poza odwołaniem skarżącego ze stanowiska [...], w stosunku do tego funkcjonariusza zostały podjęte także inne wskazane przez niego cząstkowe decyzje, na podstawie których ustalono nowe miejsce pełnienia służby [...], zmieniono zakres jego uprawnień i zmniejszono uposażenie. W sprawie skarżący, wnioskiem o stwierdzenie nieważności objął dwie decyzje Dyrektora Izby Celnej w W., tj. decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], odwołującą go ze stanowiska [...] i decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], ustalającą funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ błędnie wywiódł, że nie są to decyzje podlegające, zgodnie z art. 81 ustawy o Służbie Celnej, zaskarżeniu w trybie administracyjnym i w konsekwencji niezasadnie przyjął, iż istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., jako niedopuszczalnego z przyczyn przedmiotowych. Tak więc jak podkreślił WSA w Warszawie w świetle art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, ustalenie nowego miejsca pełnienia służby jest w istocie przeniesieniem i zleceniem funkcjonariuszowi wykonywania innych obowiązków służbowych, których zakres został podany funkcjonariuszowi w karcie obowiązków i uprawnień z dnia [...] kwietnia 2006 r. (zadania przydzielone obecnie do wykonywania nie są związane z kierowaniem zespołem ludzkim). Takie działanie organu, polegające na wydaniu w stosunku do skarżącego kilku cząstkowych decyzji zmierzało w istocie do obejścia art. 81 powołanej ustawy. W przedstawionej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł się zakończyć niemerytorycznie, odmową wszczęcia postępowania. Organ po wszczęciu postępowania rozstrzygnie, czy są podstawy do stwierdzenia nieważności, czy też do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Celnej w W., zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny badając sprawę uznał, że skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w W. posiada usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów natury procesowej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest błędne, co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim uszła uwadze Sądu okoliczność, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustalająca skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ stwierdził jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co zostało potwierdzone przez H. S. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 grudnia 2007 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., a więc decyzję nieistniejącą w dacie wyrokowania, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, skutkujących nieuzasadnionym uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą ustalono skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, Sąd I instancji powinien swoje rozważania ograniczyć do kwestii związanej z odwołaniem H. S. z dniem [...] kwietnia 2006 r. ze stanowiska [...]. Nadto, zdaniem NSA, ocenie należało poddać przede wszystkim charakter tego odwołania, a więc czy odwołanie stanowi decyzję administracyjną, do której stosuje się art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1541 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Tak więc przesądzenie charakteru odwołania miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności odwołania ze stanowiska na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego osoby powołanej spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnił służbę - art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej - art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej. Zatem sprawa związana z odwołaniem funkcjonariusza celnego nie stanowi sprawy administracyjnej. Z tych względów dokonana w zaskarżonej decyzji odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności odwołania skarżącego ze stanowiska nie narusza obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził wyroku z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 502/08, że: - decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustalająca skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ stwierdził jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - nadto sąd I instancji powinien poddać ocenie, czy odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska stanowi decyzję administracyjną, do której stosuje się art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Na wstępie należy zatem wskazać, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustalająca skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., a fakt ten potwierdził skarżący na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r., tak więc, ta decyzja jako wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być brana pod uwagę przy ocenie sprawy. Oceniając merytorycznie sprawę, należy wskazać, iż odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Albowiem odwołanie ze stanowiska kierowniczego osoby powołanej spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnił służbę - art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Natomiast wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej - art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej. Tak więc, skoro odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie następuje w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego to należy uznać, że sprawa związana z odwołaniem funkcjonariusza celnego nie stanowi sprawy administracyjnej. Z tych względów należy uznać, że dokonana w zaskarżonej decyzji odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności odwołania skarżącego ze stanowiska nie narusza obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.