II SA/Wa 495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. T. G. wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r. wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu, w trybie art. 691 K.c., po śmierci swojej matki. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania T. G. do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy [...] w [...], po śmierci najemcy lokalu, w związku ze zrzeczeniem się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji. W uzasadnieniu do uchwały wskazał, że zainteresowany w swoim wniosku powołał się na art. 691 K.c., nie załączył, a następnie nie uzupełnił wniosku o wymagane oświadczenia, dotyczące stanu majątkowego oraz tytułów prawnych do nieruchomości. Podał, że powiadomił stronę o konieczności uzupełnienia wniosku o brakujące oświadczenia oraz poinformował, że sytuacja osób należących do kręgu osób wymienionych w art. 691 K.c., które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, zajmującego lokal resortowy, gdy śmierć nastąpiła po podpisaniu Porozumienia z Komendą Główna Policji (po dniu 4 sierpnia 2009 r.), winna być rozstrzygana w oparciu o przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Podniósł nadto, że z uwagi na fakt, iż najem przedmiotowego lokalu był oznaczony w czasie, brak jest możliwości potwierdzenia zainteresowanemu uprawnień do wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 K.c. Podkreślił, że choć art. 661 § 1 K.c. stanowi, iż najem zawarty na czas dłuższy niż 10 lat poczytuje się po upływie tego okresu zawarty na czas nieoznaczony, w niniejszej sprawie umowa najmu lokalu z dotychczasowym najemcą została zawarta w 2003 r., a śmierć najemcy nastąpiła w 2011 r., a więc przed upływem 10 lat. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 47 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. T. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, informując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. T. G., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielny [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego: - art. 691 K.c., poprzez jego niezastosowanie, - art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię, - § 47 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że sprawa regulacji tytułu prawnego do lokalu nie mieści się w katalogu spraw, podlegających kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania wniosku skarżącego o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, po śmierci najemcy lokalu, który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżący złożył organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną. W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. Treścią wniosku T. G. było uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy [...], po śmierci najemcy. Podstawą działań organu był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały – można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony, m.in. z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 K.c., jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jej śmierci, a w pozostałych przypadkach – na zasadach określonych niniejszą uchwałą. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z 25.07.2013 r. sygn. akt I OSK 772/13). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli - na złożoną ofertę. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu - to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 powołanej ustawy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy.