II SA/Wa 495/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Kwiecińska, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nakazującą W.L., K.C., L.C. i małoletniej M. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja została wydana na podstawie przywołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania, art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170). W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał co następuje: Komendant [...] Policji po wszczęciu z urzędu (zawiadomienie z [...] października 2013 r.) postępowanie w sprawie opróżnienia przez W.L., K.C., L. C. i małoletnią M. C. zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i po poinformowaniu strony i zainteresowanych o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nakazująca wyżej wymienionym opróżnienie przedmiotowego lokalu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 95 ust. 3 pkt 3, art.97 ust.5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W. L. odwołał się od tej decyzji do Komendanta Główny Policji, który po rozpatrzeniu odwołania podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ustalono, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] jest własnością [...] W. i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Lokal ten został przydzielony B.i T. L. do wspólnego zamieszkiwania z córką G. L. i synem W. L., na podstawie przydziału [...] – [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydanego przez [...] [...] W.. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r. r. Sąd Rejonowego dla [...] M. w W. Wydział [...] (sygn. akt [...]) oddalił powództwo W.L. przeciwko M. [...] W. o ustalenie istnienia stosunku prawnego najmu lokalu. Apelacja W. L. została oddalona wyrokiem z dnia [...] października 2015 r. Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział [...] (sygn. akt [...] ). Organ drugiej instancji wskazał, iż przedmiotowy lokal należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - tj. cyt. we wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych, wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym – to jest przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, został ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań (poza policjantami w służbie czynnej) jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że W. L., K.C., L.C. i małoletnia M.C. nie są ani funkcjonariuszami Policji, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej, nie posiadają również samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie byli jego głównymi najemcami przedmiotowego lokalu. Zatem zajmują lokal bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Komendant Główny Policji wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu (tu decyzja administracyjna o jego przydziale) posiadali wyłącznie rodzice zainteresowanego. W przedmiotowej decyzji zarówno W.L., jak i jego siostra zostali wymienieni, nie jako osoby posiadające prawo do lokalu (tytuł prawny), ale osoby uprawnione do zamieszkiwania. W.L.. nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu MO, dlatego nie ma tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i nie może go również wywodzić z powołanej decyzji przydziałowej. W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wskazania w decyzji opróżnieniowej, czy zainteresowany i jego rodzina posiadają prawo do lokalu socjalnego, bądź orzeczenie o braku takiego uprawnienia - co zdaniem strony wynika z art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie maja zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji pozbawiającej rodzinę zainteresowanego stałego miejsca zamieszkania i nie wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada (sygn. akt SK 29/16) wydany w analogicznej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Ten obowiązek ciąży na gminie także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w stopniu adekwatnym do podjętego rozstrzygnięcia a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności Decyzja została również należycie uzasadniona. Brak jest zatem podstaw do uznania za zasadne zarzutów, wskazujących na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 11 KPA. W. L. wyżej opisaną decyzję Komendanta Głównego Policji zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż W. L. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, w sytuacji gdy wstąpił on w prawa najemcy lokalu, a umowa najmu z dnia [...] sierpnia 1967 r. o najem lokalu mieszalnego została zawarta w oparciu o przydział kwatery stałej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., gdzie W.L. figuruje na liście osób uprawnionych do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W., który to przydział był jedynie podstawą do zawarcia umowy najmu; naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: a) art. 75 ust. 1 w zw. z art. 30 polegające na wydaniu decyzji stojącej w sprzeczności z zasadą prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, u; szczególności przeciwdziałania bezdomności oraz naruszającej godność W. L, K. C., L. C. oraz małoletniej M. C. poprzez pozbawienie rodziny stałego miejsca zamieszkania i nie wskazanie lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, podczas gdy zobowiązani nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych: b) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 30 poprzez wydanie decyzji, która narusza dobro i godność rodziny znajdującej się w bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz stoi w sprzeczności w polityką społeczną państwa w zakresie w jakim państwo zobowiązane jest nieść pomoc rodzinie; c) art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez nierówne, znacznie gorsze, traktowanie W. L. i wspólnie z nim zamieszkujących członków rodziny w porównaniu do osób zajmujących lokal na prawach lokatora w oparciu o przepisy prawa cywilnego; naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 16 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, polegające na nie poszanowaniu prawa do mieszkania W. L., K. C. L. C. oraz małoletniej M. C. i nieuwzględnienie służącego skarżącemu tytułu do zajmowania go wynikającego z przywołanej wyżej umowy najmu, oraz wydanie decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu bez wskazania lokalu zastępczego i z pominięciem okoliczności, iż orzeczeń nakazujących opróżnienie lokalu nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie; II. Naruszenie norm przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Stołecznego Policji nakazującej W. L., K.C., L.C. oraz małoletniej M. C. opróżnienie i przekazanie w stanic wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., pomimo niepodjęcia przez organ - zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji - żadnych czynności dowodowych w konsekwencji czego zaskarżana decyzja jest dowolna i wykracza poza ramy uznania administracyjnego ustanowionego w tym przepisie. 2. art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte i niedostateczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejawiające się w lakonicznym przytoczeniu podstawy prawnej, ogólne odniesienie się jedynie do wybranych przez organ zarzutów, z pominięciem pozostałych, ustosunkowanie się w sposób abstrakcyjny i lakoniczny do wybranych zarzutów naruszeń szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, niewskazanie przez organ w oparciu o jaki materiał dowodowy wydał zaskarżoną decyzję. W konkluzji skargi, W.L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasadzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organy Policji obu instancji prawidłowo rozpoznały niniejszą sprawę, prawidłowo stosując subsumpcję zgromadzonego materiału faktycznego, niezbędnego do jej wyjaśnienia ze stanem prawnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba rozstrzygnięcia odpowiadają prawu i nie zawierają wad, które mogły by stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności. B.L. był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej. Przedmiotowy lokal mieszkalny został mu przydzielony w związku z tą służbą, decyzją przydziałową, wydaną przez KMO w dniu [...] sierpnia 1967 r. B. L. zmarł w 1994 r. W.L. jest jego synem i już dawno ukończył 25 rok życia. Został wyszczególniony w decyzji przydziałowej jako członek rodziny, uprawniony do zamieszkania w tym lokalu wraz z ojcem-milicjantem i w lokalu tym zamieszkuje nadal, wraz ze swoją córką, zięciem i małoletnią wnuczką. Trafnie twierdzi organ, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowania przedmiotowego lokalu. W. L. (jak i wszyscy zamieszkujący z nim członkowie jego rodziny) nie należy do osób wskazanych w art. 88 ust. 1, art. 89 ustawy o Policji ani do osób wskazany w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W tej sytuacji wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego lokalu przez wskazane w decyzji osoby, było zgodne z art. 95 ust. 3 pkt 3, art.97 ust.5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Komendant Główny Policji rozpatrując odwołanie od tej decyzji, zasadnie utrzymał to rozstrzygniecie w mocy, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 Kpa. Nie ma racji skarżący, twierdząc że jako wstępny, wspólnie zamieszkujący ze swym ojcem w przedmiotowym lokalu, wstąpił w jego prawa do tego lokalu. Taka konstrukcja prawna (oparta na Prawie cywilnym i ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) mogła by być zasadna wobec prawa najmu do zwykłego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie jest inaczej. Przedmiotowy lokal należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - tj. cyt. we wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych, wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym – to jest przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) oraz przepisów Kodeksu cywilnego (porównaj w tej materii wyroki NSA: z 18 maja 2011 r. sygn. I OSK 124/11 i z 19 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 959/07). Nie ma także racji skarżący twierdząc, iż z faktu wyszczególnienia go imiennie na przydziale z 1967 r. - jako osoby uprawnionej od zamieszkania z ojcem-milicjantem - stał się także najemcą tego lokalu. Należy tu wyjaśnić, iż samodzielny tytuł do zamieszkania przysługiwał niewątpliwie B. L. i tytuł ten wygasł wraz z jego śmiercią. Natomiast uprawnienia skarżącego ograniczały się jedynie do wspólnego zamieszkiwania z ojcem i były zależne od jego prawa. Uprawnienia to nigdy nie było samodzielne. Obydwie te wyżej poruszone kwestie zostały całkowicie, prawomocnie i ostatecznie wyjaśnione w sprawie cywilnej - wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. r. Sąd Rejonowego dla [...] w W. Wydział [...] (sygn. akt [...]) oddalił powództwo W. L. przeciwko Miastu [...] W. o ustalenie istnienia stosunku prawnego najmu lokalu a apelacja W. L. od tego wyroku została oddalona wyrokiem z dnia [...] października 2015 r. Sądu [...] w W. [...] Wydział [...]-[...] Organy obu instancji przeprowadziły postępowania administracyjne w stopniu adekwatnym do potrzeb podjętych przez nie rozstrzygnięć a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Obie decyzje zostały także należycie uzasadnione. Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są zasadne zarzuty skargi, wskazane w pkt I, 1 oraz w pkt II skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także zasadności pozostałych zarzutów (pkt I, 2, 3 skargi). Wątpliwości co do zgodności wskazanych w skardze przepisów z Konstytucją RP w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały już wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt SK 29/16. Z uwagi na mocno wyeksponowany w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego spoczywający na gminie obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, w tym także spoczywające na gminach obowiązki w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu (albo wyroku eksmisyjnego) musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie - brak jest w niniejszej sprawie także naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez zaskarżoną decyzję. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.