II SA/Wa 496/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] października 2015 r. nr [...]- na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...]stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 oraz poz. 454, z 2013 r. poz. 2289 oraz z 2014 r., poz. 1706 i poz. 8307) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9485; z 2010 r. Nr 203, poz. 6025; z 2012 r. poz. 8352, z 2014 r. poz. 10376), a także na podstawie § 4 pkt 1 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937; z 2011 r. Nr 116, poz. 3676; z 2013 r. poz. 6; z 2014 r. poz. 6136 - odmówił zakwalifikowania i umieszczenia M. i R.S. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu uchwały podano, że wnioskodawcy tworzą 4-osobową rodzinę, zamieszkującą w lokalu należącym do ojca wnioskodawczyni, położonym w [...] przy ul. [...], przedmiotowy lokal zamieszkiwany jest przez 5 osób i składa się z 3 pokoi o powierzchni użytkowej 58,59 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,48 m2, więc na 1 osobę przypada 7,9 m2 powierzchni łącznej pokoi. Wyjaśnił, że za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ ustalił, że R.S. zameldowany jest w miejscowości P., w odległości 138 km (w linii prostej) od [...]. Nie figuruje jako właściciel nieruchomości gruntowych zabudowanych. Średni miesięczny dochód w czteroosobowej rodzinie wynosi 883,94 zł miesięcznie na osobę. W konkluzji stwierdzono, iż wnioskodawcy nie spełniają kryterium uprawniającego do najmu lokalu, określonego w § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, co stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Po wezwaniu Zarządu Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa i otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu, wnioskodawcy – M. i R.S. wywiedli skargę do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1. § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżący zamieszkują za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, podczas gdy właściciel udostępnił skarżącym i ich dzieciom jedynie pokój o powierzchni ok. 12 m2, zatem skarżącym i ich dzieciom przypada jedynie ok. 3 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę; 2. § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c powyższej uchwały w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie, że skarżący pozostają, w związku z warunkami mieszkaniowymi, w wyjątkowo trudnej sytuacji rodzinnej spowodowanej patologią. W uzasadnieniu podnieśli, iż organ pominął ustalenia Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r., z których wynika, iż z dwóch pokoi skarżący nie mogą korzystać. Pozostają one do wyłącznej dyspozycji ojca skarżącej, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pokoje, z których korzysta wyłącznie właściciel mieszkania, zajmują powierzchnię ok. 30 m2, należy je zatem wyłączyć z ogólnej powierzchni mieszkalnej nieruchomości, znajdującej się w [...] przy ul. [...]. Skarżący podkreślali, że ojciec - właściciel lokalu udostępnił im jedynie jeden pokój o pow. 12 m2 (na 4 osoby), a więc nieprawdziwe są ustalenia organu, że na osobę przypada więcej niż 6 m2. Podnosili również, iż ojciec utrudnia im normalne funkcjonowanie i jego intencją jest, by skarżący wraz z dziećmi wyprowadzili się z tego lokalu. Wskazywali na problemy zdrowotne rodziny oraz fakt, że patologia w rodzinie została udokumentowana. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przewidzianych. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej jako u.s.g.) zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu wezwania o wyeliminowanie naruszenia prawa. Skarżący w niniejszej sprawie spełnili opisany wymóg formalny. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu, poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy, określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym, regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, jest § 22 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa, stanowiącego jej podstawę materialnoprawną. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zostali zakwalifikowani do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony z zasobu m. st. Warszawy w Dzielnicy [...], z powodu niespełnienia kryterium powierzchniowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 powołanej uchwały. Organ uznał, że skarżący zajmują lokal, w którym na jednego mieszkańca przypada więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 4 tej uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w którym gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ przed wydaniem zaskarżonej uchwały poczynił wyczerpujące ustalenia w tym zakresie. W aktach znajduje się jedynie notatka służbowa z wizji lokalnej, przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], z której wynika, że w dniu 14 grudnia 2015 r. ok. godziny 11:00 zastano w lokalu M.S. wraz z 8-miesięcznym dzieckiem, rodzina zajmuje pokój o powierzchni 12 m2, w którym ustawione jest łóżko piętrowe z miejscem do nauki oraz wersalka i małe łóżeczko dziecinne. W ocenie Sądu, ustalenia powyższe poczynione przez organ przeczą ustaleniom zaprezentowanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż na jednego mieszkańca przypada ponad 6 m2. Prosta arytmetyka wskazuje, że jeżeli na 12 m2 zamieszkuje 4 osobowa rodzina, to metraż na jednego mieszkańca wynosi 3 m2, a nie jak ustalił organ, ponad 6 m2 na osobę. Zatem ustalenia, z punktu widzenia oceny przesłanki z § 4 pkt 1 powołanej uchwały, są nieprawidłowe i nie dają podstaw, w znaczeniu prawnym, do formułowania wniosku, wskazującego na przekroczenie przez zainteresowanych kryterium powierzchniowego. Nadto należy zauważyć, iż w świetle § 5 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, obejmującej: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. W rozpoznawanej sprawie ojciec wnioskodawczyni nie wyraża zgody na zamieszkiwanie jej oraz jej rodziny. Organ nie wziął też pod uwagę, iż zamieszkiwanie zainteresowanych w lokalu przy ul. [...] w [...] ma charakter tymczasowy. Organ pominął, iż na trudną sytuację bytową skarżących wskazywał Ośrodek Pomocy Społecznej w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. (k-18 akt adm.), który stwierdził, że pomimo starań rodziców dzieci nie mają zapewnionych odpowiednich warunków do prawidłowego rozwoju. W opinii tej Ośrodek Pomocy Społecznej wskazuje, że w rodzinie pomiędzy skarżącymi a właścicielem mieszkania powszechnie używane są obelżywe określenia, a właściciel jednoznacznie stwierdza, że przeszkadza mu obecność córki z rodziną. Twierdzi, że przez zamieszkiwanie córki i jej rodziny nie może sobie ułożyć życia z żadną kobietą oraz że nieudostępni córce drugiego pokoju, ponieważ "wtedy już nigdy się nie wyprowadzi". Powyższych okoliczności organ nie wziął pod uwagę, nie rozważył, do czego był zobowiązany. Tymczasem rozważenie powyższych kwestii pozwoliłoby organowi na dokonanie wszechstronnej oceny, czy skarżący spełniają przesłanki z § 4 ww. uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jak też § 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie obowiązany rozstrzygnąć kwestię zakwalifikowania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego i wydać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie po wyczerpującym przeanalizowaniu wszystkich, istotnych dla podjęcia prawidłowej uchwały, okoliczności faktycznych, w tym powyżej wskazanych. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś w myśl art. 94 ust. 2 ustawy - nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.