II SA/Wa 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym - oddala skargę - [...] Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 10 maja 2011 r., złożonym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o dopuszczenie go, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji funkcjonariusza Policji – A. S. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że A. S. – funkcjonariusz Policji o czasowo wątpliwym przyporządkowaniu służbowym, zwrócił się do Stowarzyszenia z informacją o wszczęciu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W związku z tym, po zapoznaniu się dokumentami przedstawionymi przez funkcjonariusza Policji, Stowarzyszenie uznało, że wątpliwość co do przyporządkowania służbowego A. S. ma miejsce i wynika ono z trwania postępowania oraz braku w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia z Komendy Głównej Policji do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Ponadto Stowarzyszenie za dyskusyjne uznało uprawnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wszczęcia oraz prowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Zdaniem Stowarzyszenia, uchylenie decyzji o przeniesieniu z KGP do KWP w [...] automatycznie uchyla wszelkie rozstrzygnięcia podjęte przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawach policjanta niezwiązanego z nim jakimkolwiek stosunkiem administracyjnym. Dodatkowo Stowarzyszenie za wątpliwą uznała kwestię stwierdzonej przez komisje lekarskie niezdolności A. S. do służby w Policji, bowiem w obrocie prawnym pozostają orzeczenia innych lekarzy stwierdzające, iż stan zdrowia policjanta jest na tyle dobry, że powinien on bez przeszkód pełnić służbę w Policji, a nieuwzględnianie tych orzeczeń z urzędu nie leży w interesie społecznym oraz indywidualnym strony. Jednocześnie we wniosku Stowarzyszenie udzieliło pełnomocnictwa do działania w jego imieniu U. P. Do powyższego wniosku Stowarzyszenie dołączyło odpis z wypisu ewidencji stowarzyszeń zwykłych oraz odpis regulaminu organizacji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił dopuszczenia [...] Stowarzyszenie [...] do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze służby w Policji A. S. na podstawie art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, wystąpiła ustawowa przesłanka obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, w związku z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającym trwałą niezdolność do służby w Policji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest oparte na swobodnej decyzji przełożonego w sprawach osobowych, lecz stanowi przejaw nałożonego na niego w przepisie art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji obowiązku. Z uwagi na obligatoryjny charakter przesłanki leżącej u podstaw zwolnienia policjanta ze służby w Policji, organ nie posiada swobody decyzyjnej i jest zobowiązany do określonego przepisami prawa działania. W związku z powyższym, zdaniem organu, za wstąpieniem organizacji do postępowania nie przemawia interes społeczny. Postanowienie to zostało przesłane na adres [...] Stowarzyszenie [...] . W zażaleniu od powyższego postanowienia Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie i zarzuciło organowi zastosowanie nieprawidłowej wykładni przepisów regulaminu Stowarzyszenia. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie zostało ono doręczone pełnomocnikowi wskazanemu we wniosku z dnia 10 maja 2010 r., tj. U. P. i dlatego zażalenie składa z ostrożności procesowej. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny oraz prawny sprawy i podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 63 normuje wymagania formalne co do formy i treści jakie musi spełniać podanie, aby jego wniesienie spowodowało zamierzony skutek prawny. Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, podania mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast na podstawie § 3 art. 63 Kpa, podanie wniesione pisemnie (albo ustnie do protokołu) powinno być podpisane przez wnoszącego. Organ podkreślił przy tym, że braki co do treści podania, nie powodują jego bezskuteczności, bowiem przepis art. 64 § 2 Kpa, nakłada na organ obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, iż nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast do takich braków, które rodzą obowiązek organu do podjęcia czynności w celu ich uzupełnienia należy m. in. podpis strony. Komendant Główny Policji wskazał, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo [...] Stowarzyszenie [...] z dnia 10 maja 2010 r. zatytułowane "żądanie" nieopatrzone własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej do działania w imieniu Stowarzyszenia, tym samym żądanie w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni zadość regulacjom zawartym w art. 63 Kpa. Ponadto zdaniem organu II instancji, wystąpienie nie zawiera niezbędnych informacji na temat aktualnego statusu Stowarzyszenia i zakresu jego regulaminowej działalności, a także potwierdzenia, czy W. O. posiada pełnomocnictwo do występowania w imieniu tej organizacji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że okoliczność wszczęcia postępowania przez organ I instancji na skutek rozpatrzenia podania, uznanego za prawidłowe, rażąco naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie to zaś spowodowało, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to zostało doręczone na adres [...] – Stowarzyszenie [...] . Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. stało się przedmiotem skargi [...] Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Stowarzyszenie wniosło, z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazało, że ostrożność ta wynika z faktu udzielenia w dniu 10 maja 2010 r. pełnomocnictwa do działania w imieniu Stowarzyszenia U. P. Ponadto wskazało, że doręczenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji do siedziby Stowarzyszenia nie zaś do osoby ustanowionej pełnomocnikiem powoduje, że postanowienia te nie funkcjonują w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że z postanowień art. 61 § 1 Kpa w związku z art. 63 § 3 Kpa oraz art. 14 § 1 Kpa wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Oznacza to zatem, że zgodnie z art. 63 Kpa podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną - powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Wskazać ponadto należy, że brak na podaniu podpisu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 Kpa, o ile jest znany adres wnoszącego podanie. Brak ten można więc uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienia podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem. W sytuacji złożenia podania bez podpisu prawidłowe działanie organu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, winno nastąpić w ten sposób, że organ, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać stronę inicjującą postępowanie do uzupełnienia braku formalnego podania, przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji jako jedyny jest bowiem uprawniony do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131 – 133 Kpa (zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania, samokontrola, obowiązek przesłania akt wraz z aktami sprawy). Brak podpisu strony na podaniu przy jednoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dna [...] października 2010 r. uchylające postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo [...] Stowarzyszenie [...] z dnia 10 maja 2010 r. zatytułowane "żądanie" nieopatrzone własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej do działania w imieniu Stowarzyszenia, co oznacza, że żądanie w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni zadość regulacjom zawartym w art. 63 Kpa. Ponadto wystąpienie nie zawiera niezbędnych informacji na temat aktualnego statusu Stowarzyszenia i zakresu jego regulaminowej działalności, a także potwierdzenia, czy W. O. posiada pełnomocnictwo do występowania w imieniu tej organizacji. Podkreślić ponadto należy, że jednocześnie we wniosku Stowarzyszenie udzieliło pełnomocnictwa do działania w jego imieniu U. P. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie zainicjowane wadliwym wnioskiem i rozpoznał podanie Stowarzyszenia merytorycznie nie wzywając strony do usunięcia braków formalnych. Zgodzić się należy zatem z Komendantem Głównym Policji, że wszczęcie postępowania przez organ I instancji na skutek rozpatrzenia podania, uznanego za prawidłowe, rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodzić się należy również, że Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to zatem, że jeżeli organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa to jego obowiązkiem jest uchylić decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa i przekazać sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się zaś do zarzutu Stowarzyszenia wskazującego, że organ nieprawidłowo skierował postanowienie na adres Stowarzyszenia nie zaś na adres umocowanego do działania w jego imieniu pełnomocnika tego Stowarzyszenia, to stwierdzić należy, że Sąd tego zarzutu nie podziela. Wskazać bowiem należy, że informację o udzielonym pełnomocnictwie Stowarzyszenie umieściło na piśmie inicjującym postępowanie, które z racji niespełniania wymogów formalnych podania – brak podpisu, nie wywoływało skutków prawnych. Pełnomocnictwo zatem udzielone w tym piśmie było bezskuteczne. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.