II SA/Wa 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wszczął postępowanie o zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego J. B. w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił wymienioną ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji, która została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2010 r. J. B. od powyższej decyzji pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. wniosła odwołanie do Szefa Służby Celnej, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor Izby Celnej w B. w wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego wydał w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję nr [...] zwalniającą J. B. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na skutek wszczęcia przeciwko J. B. postępowania karnego o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. została ona zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, który został kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. W dniu [...] marca 2011 r. skierowany został do Sądu Rejonowego w C. akt oskarżenia przeciwko J. B. o czyny z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Organ stwierdził zatem, że skoro okres zawieszenia J. B. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego przekroczył 12 miesięcy (od dnia [...] kwietnia 2008 r. upłynęło aż 27 miesięcy), a przyczyna zawieszenia trwa, gdyż postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku, to w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do podjęcia decyzji o zwolnieniu wymienionego funkcjonariusza ze Służby Celnej. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w B. wyjaśnił, że wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza działał w ramach uznania administracyjnego (użyty w art. 105 pkt 10 zwrot "można zwolnić") i w tym zakresie obowiązany był załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zdaniem organu, w rozpatrzonej sprawie dochował on tego warunku, bowiem za zwolnieniem ze służby przemawiała waga zarzucanych J. B. czynów, tj. zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych (art. 228 § 1 k.k.), które to przestępstwo jest przestępstwem o charakterze umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego. Jako okoliczność potwierdzającą zasadność zwolnienia powołał się również na dobro służby, które wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. Jak wskazał organ, słuszność takiego stanowiska wynika również z treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, w którym ustawodawca wymaga od funkcjonariusza, aby był osobą o nieposzlakowanej opinii. Od powyższej decyzji J. B. pismem z dnia 13 sierpnia 2011 r. złożyła odwołanie do Szefa Służby Celnej, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na fakultatywny charakter decyzji oraz brak wszczęcia przez przełożonych postępowania wyjaśniającego w przypadku uzyskania wiedzy o podejrzeniu naruszenia przez nią obowiązków służbowych jako funkcjonariusza celnego. Podniosła też, że prowadzenie postępowania karnego nie zwalniało organu z obowiązku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Podkreśliła, że opinie służbowe przełożonych są dla niej pozytywne, a postawa moralno-etyczna wzorowa. Zarzuciła również, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie przesądzić o konieczności zwolnienia jej ze służby, zaś wskazane przyczyny kadrowe i kwestie finansowe jako przemawiające za przyznaniem prymatu interesu społecznemu nie są wystarczającym powodem do zdeprecjonowania interesu indywidualnego jako strony. Podniosła też, że zaskarżona decyzja, poprzez stosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w sytuacji, kiedy nie potwierdzono stawianych jej zarzutów orzeczeniem sądowym, jest niezgodna z Konstytucją RP, albowiem narusza zasady domniemania niewinności, legalizmu i sprawiedliwości społecznej. Zwróciła też uwagę na jej gotowość do pełnienia służby i możliwość, zgodnie z art. 161 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wyznaczenia jej w okresie zawieszenia stanowiska służbowego z uwzględnieniem toczącego się postępowania karnego, co miało miejsce w stosunku do innych osób także oskarżonych o takie czyny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej powyższą decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującej na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia jej ze służby, liczony od dnia doręczenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków został znacznie przekroczony i nadal istnieje przyczyna zawieszenia (postępowanie karne nadal się toczyło). Wystąpiły przesłanki wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przedstawionym stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszki nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy została spełniona. Decyzja organu I instancji nie nosi także cech dowolności, gdyż organ wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującej powoduje utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom, przyczynia się do wzrostu godzin nadliczbowych, dezorganizacji pracy i niemożności wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Podkreślił także aspekt finansowy sytuacji zawieszenia funkcjonariuszki w czynnościach służbowych, stwierdzając, że pobieranie przez funkcjonariusza celnego 50% uposażenia w okresie długotrwałego zawieszenia, co w przypadku odwołującej wynosi ponad 3 lata, nie może być uznawane wydatki dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Dyrektor Izby Celnej podejmując zaskarżoną decyzję nie mógł więc działać w sposób sprzeczny z interesem społecznym i narażać na straty skarb Państwa oraz Wspólnotę Europejską poprzez dalsze przedłużanie stronie okresu zawieszenia. Odnosząc się do zarzutów odwołującej, organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji prowadzenia przeciwko niej postępowania karnego i przedstawienia zarzutu łapownictwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia zawnioskowanego przez nią dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność nieposzlakowanej opinii służbowej. Podobnie, nienaganne wykonywanie przez nią obowiązków służbowych przed zawieszeniem w czynnościach służbowych nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i wydaną decyzję o zwolnieniu jej ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutu działania niezgodnego z Konstytucją RP poprzez stosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w sytuacji, kiedy nie potwierdzono stawianych jej zarzutów orzeczeniem sądowym, organ stwierdził, że prowadzone postępowanie w sprawie zwolnienia na powyższej podstawie prawnej ma umocowanie ustawowe i jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie narusza tym samym zasady domniemania niewinności, legalizmu i sprawiedliwości społecznej. Rozpoznając z kolei zarzut dotyczący wzajemnych relacji pomiędzy decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. o zawieszeniu, a decyzją tego organu o zwolnieniu, Szef Służby Celnej stwierdził, że wprawdzie są to decyzje wydane w ramach jednego stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, ale regulują dwie odrębne kwestie. O ile pierwsza z decyzji dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, to druga decyduje o bycie prawnym tego stosunku w ogóle, w ten sposób, że zwolnienie ze służby powoduje wygaśnięcie wszelkich decyzji regulujących poszczególne elementy tego stosunku, w tym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Poza tym, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej, co wynika z art. 109 ustawy o Służbie Celnej oraz możliwości przyznania za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego za okres do 6 miesięcy. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. (zwana dalej także jako "Skarżąca"), poprzez ustanowionego pełnomocnika w sprawie zarzuciła decyzji: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji mimo, iż w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz wydanie decyzji z naruszeniem przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także błędną wykładnię przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie tego przepisu może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 6, 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia i innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego oraz brak udowodnienia, że wskazywany przez organ jako przyczyna zwolnienia fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ograniczając rozpatrzenie odwołania Skarżącej do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie Skarżącej możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżąca wskazała na brak proporcjonalności w ocenie uznania administracyjnego, dając prymat interesowi publicznemu nad uzasadnionym interesem strony. Poza tym wskazała, że organ dopuścił się naruszenia art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia Skarżącej ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. 3) niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w zawieszeniu w czynnościach służbowych, a nie zwalnianiu ze służby, Zarzucając powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnośnie możliwości zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego, dodatkowo powołał się na orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie II SA/Wa 1142/10. Podkreślił jednocześnie, że wprowadzony z dniem 28 marca 2008 r. ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311) przepis art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, przedłużający okres zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego (którego odpowiednikiem jest obecny art. 103 ust. 3 ustawy) zastąpił unormowanie, które stanowiło, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach można przedłużyć okres zawieszenia do 12 miesięcy. Przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez cały okres toczącego się przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, o ile są spełnione warunki określone w tym przepisie. Twierdzenia zatem Skarżącej, że w obrocie prawnym są dwie sprzeczne ze sobą decyzje, jedna zawieszająca do czasu zakończenia postępowania karnego, a druga o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, są zatem nieuprawnione. Również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a. jest bezpodstawny, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Skarżąca nie zauważyła bowiem, że zgodnie z art. 130 § 3 k.p.a. przepisów o wstrzymaniu decyzji nie stosuje się, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Takim przepisem na gruncie ustawy o Służbie Celnej jest art. 188 ust. 4, który stanowi, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji, w tym decyzji o zwolnieniu ze służby, nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem regulacja ta jest wyjątkiem, o którym mowa w przepisie art. 130 § 3 k.p.a., co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez J. B. od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2011 r. Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2011 r. o zwolnieniu J. B. – funkcjonariusza celnego w Urzędzie Celnym w Z. - ze Służby Celnej, stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, zwanej dalej także "ustawą o Służbie Celnej"). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z przepisu tego wynika, że dla zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, funkcjonariusz musi znajdować się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz, po drugie, nie ustąpiły przesłanki tego zawieszenia. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że obydwie wskazane przesłanki występują. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Skarżąca została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres do dnia [...] lipca 2008 r. Podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych była okoliczność wszczęcia przeciwko Skarżącej postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Dodać należy, że w toku postępowania administracyjnego kilkakrotnie zwracano się do organów prowadzących postępowanie karne o aktualne informacje dotyczące etapu prowadzonego postępowania karnego. Na ostatnie takie zapytanie Prokuratura Apelacyjna w L. pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformowała Dyrektora Izby Celnej w L., że w dniu [...] marca 2011 r. został skierowany do Sądu Rejonowego w T. akt oskarżenia wobec Skarżącej o czyny z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. (k. 179 akt adm. sprawy). Z powyższego wynika zatem bezspornie, że - wbrew twierdzeniom Skarżącej - przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało zatem organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z obowiązującym w dniu zawieszenia Skarżącej przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 12 miesięcy) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podnoszony zatem przez Skarżącą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i wydanie decyzji, mimo iż w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jest chybiony. Nie można bowiem podzielić wyrażonego przez Skarżącą poglądu o sprzeczności decyzji o zwolnieniu jej ze Służby Celnej z decyzją o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 poprzedniej ustawy o Służbie Celnej (art. 103 ust. 1 i 3 ustawy obowiązującej obecnie). Wręcz przeciwnie, pomiędzy obiema tymi decyzjami istnieje bezpośredni związek, a mianowicie decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie może być wydana bez uprzednio wydanej ostatecznej (prawomocnej) decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu służby (przy jednoczesnym trwaniu w dalszym ciągu zarówno stanu zawieszenia, jak i przyczyny jego zastosowania). Inny jest jednak tryb podejmowania tych decyzji i zasadniczo odrębne przesłanki. Przesłanka zaistnienia "szczególnie uzasadnionego wypadku", uzasadniająca w myśl art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy (obecnie art. 103 ust. 3) przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu służby do czasu zakończenia postępowania karnego, nie występuje przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przesłanka ta, jako odsyłająca w konkretnym stanie faktycznym sprawy do okoliczności szczególnych, wyjątkowych, nie może być interpretowana rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 793/09, publik. w Lex nr 595540). Istnienie zatem decyzji przedłużającej, na podstawie art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy, okres zawieszenia Skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych nie mogło stanowić przeszkody w podjęciu przez organ decyzji o zwolnieniu Skarżącej ze Służby Celnej. W ocenie Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, nie doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym miejscu podnieść należy, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Zauważyć trzeba, że we wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes Skarżącej w pozostawieniu jej w Służbie Celnej, nie mogły zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby, czemu dały wyraz w obszernym i przekonywującym uzasadnieniu. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, gdyż nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, z dyrektyw tych organy wywiązały się w sposób prawidłowy. Reasumując powyższe rozważania oraz dokonując oceny zasadniości zarzutów skarżącej, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy w pełni uwzględniły unormowania i zasady zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje nie noszą znamion przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że zarzut dotyczący przekroczenia granic uznania przez organy, nawiązuje także do art. 2 Konstytucji. Zdaniem Sądu, autor skargi oprócz ogólnikowego stwierdzenia, że "każde działanie organów administracji musi mieć podstawę prawną oraz musi mieścić się w granicach prawa" nie uzasadnił jednakże na czym konkretnie miałoby polegać złamanie tej zasady konstytucyjnej. Przedstawiona ocena, że "wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych Skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych" – sprowadzająca się do tezy, że jeżeli organ mógł zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania karnego, to mógł również zawiesić postępowanie na krótszy, np. 12 miesięcy, jest - na tle omówionych już wcześniej przepisów materialoprawnych stanowiących podstawę wydanych decyzji -nie do zaakceptowania. Po raz kolejny zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby Skarżącej nie ograniczyło się jedynie do potwierdzenia spełnienia przesłanek formalnoprawnych, o których mowa w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ale organy te w sposób wnikliwy i wszechstronny dokonały oceny sprawy pod kątem interesu społecznego i interesu strony uznając, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której Skarżąca pełniła służbę, kiedy to przedłużająca się absencja dezorganizowała pracę w jednostce. Na tę okoliczność organy podały bardzo szczegółowe wyliczenia nie tylko skutków finansowych z tym związanych, ale i wszystkie aspekty organizacyjne, wskazując na niewydolność funkcjonalną jednostki w której pełniła służbę Skarżąca, jak i całej Izby Celnej. Dokonując analizy parytetu spornych interesów stron, organ I instancji wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu uznał przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, skonkretyzowany w wymogu, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Sąd podziela tę opinię, gdyż ustawodawca dał temu wyraz wprost w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Skoro Skarżącej jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji publicznej, w tym przypadku przeciwko Służbie Celnej, której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii. Dlatego też organy prawidłowo uznały, że skoro Skarżącej jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Podobnie, w ocenie Sądu, nie można także oceniać zaskarżonej decyzji o zwolnieniu Skarżącej ze służby w płaszczyźnie wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił (wyrok z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), że chociaż umieszczenie w Konstytucji pośród wolności i praw obywatelskich przepisu dotyczącego domniemania niewinności może wprawdzie prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego, to jednak zasadniczą rolą zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w procesie karnym. W wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02 (OTK ZU 2003/9/A/103) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zamieszczenie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby. Stąd zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych przez organy orzekające w sprawie zwolnienia, a tym samym poza zakresem sądowej kontroli wydanych w tej sprawie decyzji. Przechodząc do oceny zarzutów prawa procesowego Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że autor skargi traktuje je niejako "subsydiarnie", wskazując, że "na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego" to wskazuje na przepisy prawa procesowego, które – w jego ocenie – zostały naruszone, w tym "niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego". Pomijając tę swoistą konstrukcję zarzutów, Sąd stwierdza, że organy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji (art. 107§ k.p.a.). W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia Skarżącej. Wyjaśniając tę przesłankę organ kilkakrotnie pozyskiwał informację z Prokuratury Apelacyjnej w L. o planowanym zakończeniu postępowania przygotowawczego, a następnie ustalił, że w dniu [...] marca 2011 r. został skierowany do Sądu Rejonowego w T. akt oskarżenia w stosunku do Skarżącej. Organy zgodnie z zasadą przekonywania, w sposób przekonywujący wyjaśniły, że za przedłużeniem okresu zawieszenia przemawiał interes społeczny, a następnie zwolnienia ze służby. Podejmując decyzję o zwolnieniu Skarżącej ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jako chybiony Sąd uznał również zarzut oparcia zaskarżonych decyzji na schemacie uzasadnień z innych postępowań. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji ma charakter indywidualny i odnosi się do Skarżącej, z powołaniem na te okoliczności i elementy, które bezpośrednio odnoszą się do jej sytuacji faktycznej. Dodać należy, że autor skargi nie wykazał, na czym nieprawidłowości te miałyby polegać oraz jaki miałyby wpływ na wynik sprawy, stąd też polemika z tak sformułowanymi zarzutami jest merytorycznie nieweryfikowalna. Analogicznie, oparcie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. naruszeniu normy art. 138 k.p.a. jedynie na stwierdzeniu, że organ odwoławczy "ograniczył się do rozpoznania i wyjaśnienia odmowy uwzględnienia jedynie części zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Skarżącą" bez skonkretyzowania, o jakie zarzuty chodzi i – w szczególności – jakie miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tegoż zarzutu. W ocenie Sądu, jak już to zresztą wskazywano wcześniej, organ odwoławczy w sposób wszechstronny i wnikliwy odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. To, że ich nie uwzględnił ich, nie może samo w sobie stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, która polega między innymi na dwukrotnym i merytorycznym zbadaniu sprawy. Oceniając treść uzasadnienia Szefa Służby Celnej, Sąd uznał, że zarzut ten jest oczywiście bezpodstawny. Jako chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 130 § 3 k.p.a. przepisów o wstrzymaniu decyzji nie stosuje się, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Inaczej mówiąc, od ogólnej zasady wyrażonej w art. 130 § 1 k.p.a., że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu, istnieje wyjątek, o którym mowa w § 3 tego przepisu. Takim przepisem na gruncie ustawy o Służbie Celnej jest art. 188 ust. 4 który stanowi, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji, w tym decyzji o zwolnieniu ze służby, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Skoro wskazana regulacja ustawowa jest wyjątkiem, o którym mowa w przepisie art. 130 § 3 k.p.a., to organ I instancji, wbrew stanowisku autora skargi, nie był obowiązany do nadanie swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby decyzja ta podlegała wykonaniu. W świetle dokonanych ustaleń i przedstawionej argumentacji, Sąd uznał, że podjęte w sprawie decyzje odpowiadają prawu, zaś zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) rzekł, jak w sentencji wyroku.