II SA/Wa 523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie odmowy zakwalifikowania A. P. i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, 2. zasadza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz A. P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]) oraz § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), w § [...] postanowił odmówić zakwalifikowania wniosków o najem lokalu wnioskodawcom, wymienionym w załączniku nr [...] do uchwały. W § [...] skreślił z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu wnioskodawców wymienionych w załączniku nr [...] do uchwały. W § [...] wykonanie uchwały powierzył Zastępcy Burmistrza [...], w § [...] wskazał, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że zgodnie z § [...] ust. [...] uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], Zarząd Dzielnicy rozpatruje wnioski osób ubiegających się najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]. Szczegółowe, indywidualne uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy w sprawach znajdują się w stosownych załącznikach do niniejszej uchwały, w opisach poszczególnych spraw. W załączniku nr [...] do uchwały w odniesieniu do wnioskodawcy A. P. organ wskazał m.in., że wnioskodawca zamieszkuje bez tytułu prawnego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Najemcami tego lokalu byli bracia zainteresowanego B. i S. P., którzy nabyli uprawnienia do tego lokalu po śmierci rodziców R. i J. P. Według informacji przekazanej przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], w aktach lokalu nie ma jakichkolwiek umów najmu zawieranych na ten lokal. S. P. zmarł w dniu [...].09.2015 r., natomiast B. P. nie zamieszkuje pod tym adresem, chociaż do 2011 r. był zgłaszany do opłat za lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po śmierci rodziców wnioskodawcy, na mocy postanowienia Sądu A. P. został ustanowiony opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego brata S. P., którym za jego życia się opiekował. Z oświadczeń wynika, że zainteresowany od śmierci matki w 1985 r. stale zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Oświadczył także, że przed zamieszkaniem w tym lokalu, mieszkał wspólnie z żoną w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zebrane w sprawie informacje i dokumenty potwierdzają stałe, nieprzerwane zamieszkiwanie wnioskodawcy wspólnie z bratem S. P., aż do dnia jego śmierci przez okres ostatnich 30 lat i prowadzenie wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] od dnia [...].06.1987 r. W 1972 r. zainteresowany zawarł związek małżeński z H. M. Od dnia [...].09.2009 r. państwo P. mają ustanowioną rozdzielność majątkową oraz są w nieformalnej separacji. H. M. od 1977 r. jest zameldowana na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W lokalu tym w latach 1977-1987 był zameldowany na pobyt stały A. P. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...].09.2005 r. A. P. przekazał, umową darowizny swój udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz córki K. P., współwłaścicielem pozostałej części była żona wnioskodawcy H. M. (pow. użytkowa 58,30 m2). Zgodnie z umową darowizny z dnia [...].05.2017 r. żona wnioskodawcy przekazała córce swój udział w prawie własności do wymienionego lokalu. Ponadto według oświadczenia zainteresowany w 2016 r. przekazał córce akcje pracownicze [...] o zadeklarowanej wartości 52 000 zł. Dnia [...].03.2016 r. zainteresowany wystąpił z wnioskiem o regulację tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] po śmierci najemcy. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...].09.2016 r. odmówił A. P. wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym bracie S. P., argumentując decyzję możliwością zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przy pomocy najbliższej rodziny. Wnioskodawca wezwał Zarząd Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa wymienioną uchwałą, jednak wezwanie uznano za niezasadne. Następnie zainteresowany zaskarżył uchwałę nr [...] z dnia [...].09.2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. odrzucił skargę. Organ wskazał na stan zdrowia wnioskodawcy. Podał, że dochodem A. P. uzyskanym w badanym okresie była emerytura. Organ podał następnie, że zgodnie z § [...] w związku z § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały nr [...] Rady [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: które spełniają kryterium powierzchniowe, tj. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, - kryterium dochodowe, które zwiększa się o 30% w stosunku do osób, dla których wyłącznym źródłem dochodu w gospodarstwie domowym jest emerytura, świadczenie przedemerytalne, świadczenie z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo renta rodzinna wynoszące obecnie 2860 zł dla gospodarstw jednoosobowych i osób samotnie wychowujących dzieci. Jednocześnie zgodnie z § [...] ust. [...] uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków, należy poddać wnikliwej analizie w pkt [...] - rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu oraz w pkt [...] lit. [...] w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § [...], § [...], i § [...] - warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Organ wskazał, że jak wynika z analizy dokumentów A. P. ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny, poprzez zamieszkanie w lokalu nr [...] przy [...] w [...], którego po 1/2 części kolejno zainteresowany, jak i jego żona, zbyli na rzecz córki. Wobec powyższego brak jest zdaniem organu możliwości zakwalifikowania do realizacji wniosku o najem lokalu na czas nieokreślony z mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. stała się przedmiotem skargi A. P., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę uchwałę w całości, pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z dokumentów przedłożonych w toku postępowania, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości używania przez skarżącego lokalu, będącego własnością jego córki podczas, gdy sam fakt posiadania przez członka rodziny osoby ubiegającej się o lokal mieszkalny z zasobu gminy nie może z automatu przesądzać, że osoba ta ma możliwość samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. - art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie do uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (dalej uchwała nr [...]) warunku, na którym to oparł się organ administracji wydając zaskarżoną uchwałę nie rozporządzenia w okresie ostatnich pięciu lat przez wnioskodawcę lub jego małżonka prawem do lokalu lub jego części podczas, gdy ograniczenie to nie wynika z ww. ustawy. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł m.in., że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...) oraz uchwała nr [...] nie zawierają wymogu braku posiadania przez członków rodziny osoby ubiegającej się o lokal mieszkalny z zasobu gminy prawo do lokalu, w związku z czym odmowa zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminu ze względu tylko na posiadanie przez jego córkę prawa do lokalu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego czy skarżący ma realną możliwość zamieszkania w tym lokalu przesądza o naruszeniu przez organ ww. przepisów. W trakcie postępowania córka skarżącego nie złożyła bowiem oświadczenia, że skarżący może u niej zamieszkać, w związku z czym twierdzenia organu, że skarżący ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Sam fakt zbycia prawa do lokalu lub jego części nie przesądza jeszcze, iż potrzeby mieszkaniowe osoby ubiegającej się o lokal mieszkalny zasobu gminy mogą zostać zaspokojone w inny sposób. W ocenie pełnomocnika powołany wyżej przepis uchwały nr [...], na którym oparł się Zarząd Dzielnicy [...] przy wydawaniu zaskarżonej uchwały narusza również normy konstytucyjne - zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji) poprzez wyłączenie realizacji ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa o niskich dochodach w stosunku do osób, które zbyły prawo do lokalu lub jego części czy też zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania do realizacji wniosku A. P. Organ wskazał m.in., że postępowanie dotyczące najmu lokalu nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem w postępowaniach prowadzonych w sprawach najmu lokali, nie obowiązują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.). Podniósł, że konstrukcja drugiego zarzutu budzi poważne wątpliwości, gdyż skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...], to oczywistym jest, że to nie ten organ wprowadził do uchwały przepisy na podstawie których następnie rozpatrywał sprawę skarżącego, m.in. postanowienie § [...] ust. [...] pkt [...]. Uchwała jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym zgodnie z przepisami i pozostającym w mocy. Zarząd Dzielnicy [...] przed podjęciem uchwały o odmowie zakwalifikowania do realizacji wniosku zainteresowanego, dołożył wszelkich starań, aby szczegółowo przeanalizować sytuację mieszkaniową, materialną i zdrowotną A. P. W przedstawionym stanie faktycznym Zarząd Dzielnicy [...] ocenił, że wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny i jego zamieszkanie w lokalu, który umową darowizny przekazał córce, nie spowodowałoby tzw. zagęszczenia, tj. poniżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego sygn. I CKN 1367/98 z dnia 8 lipca 1999 r. świadoma rezygnacja z zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie w momencie realnej możliwości ich zaspokojenia pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego oraz może być uznana jako nadużycie prawa. Istotnym jest, że nawet spełnienie kryteriów określonych w prawie miejscowym nie obliguje Zarządu Dzielnicy do zakwalifikowania wniosku, co zostało potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. nr III CZP 37/08 stanowiącą, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. W ocenie organu przydzielenie na rzecz A. P. lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] z pominięciem faktu przekazania praw do lokalu na rzecz córki oraz możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przy pomocy osób bliskich, byłoby niezgodne z przepisami obowiązującego prawa oraz zasadami współżycia społecznego.  Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę z [...] lutego 2018 r. poprzez wskazanie, że jej przedmiotem jest uchwała Zarządu dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie w jakim odmawia A. P. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W zaskarżonej uchwale organ w sposób istotny naruszył bowiem prawo. W stanie faktycznym tej sprawy, brak było podstaw do zastosowania przez organ § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Nadto, organ nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie faktycznej możliwości zamieszkania wnioskodawcy w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], czym uchybił § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...] powołanej uchwały, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że choć w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (v. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2025/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawą odmowy zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego było po pierwsze wskazanie, że wnioskodawca rozporządził posiadanym prawem do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], albowiem przekazał umową darowizny na rzecz córki K. P. swój udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do tego lokalu. Zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu oraz dodatkowo, stosownie do z § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...] tej uchwały, w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie m.in. § [...], warunki mieszkaniowe wstępnych. Zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Z akt sprawy wynika, że A. P. swój udział wynoszący ½ części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu podarował córce [...] września 2005 r., a zatem rozporządzenie przez wnioskodawcę posiadanym udziałem w prawie do lokalu nie nastąpiło w okresie ostatnich pięciu lat. Nie było tym samym podstaw do zastosowania w stosunku do wnioskodawcy § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Przepis ten stanowi o rozporządzeniu przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania. Z wniosku złożonego przez wnioskodawcę w organie w dniu [...] lutego 2017 r. wynika, że nie zgłoszono nikogo do wspólnego zamieszkiwania. Tym samym okoliczność zbycia przez wnioskodawcę przed ponad 12 laty udziału wynoszącego ½ części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu jest bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Nadto, ze stanu faktycznego przedstawionego przez organ w zaskarżonej uchwale jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy nie można przypisać działania w postaci celowego pozbawienia się możliwości zaspokojenia we własnym zakresie potrzeb mieszkaniowych. Wnioskodawca był bowiem opiekunem prawnym swego brata S. P., z którym mieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. S. P. zmarł [...] września 2015 r. Wnioskodawca mieszka, jak podał organ, w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] od 1985 r. Jest nadto w tym lokalu zameldowany od [...] czerwca 1987 r. W tym stanie faktycznym nie można przyjąć, że wnioskodawca zaniechał dbałości o zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że wnioskodawca ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez zamieszkanie w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], zauważyć należy, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, czym uchybił zasadom należytego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo przekazanie córce w dniu [...] września 2005 r. udziału wynoszącego ½ części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] nie jest równoznaczne z możliwością zamieszkania wnioskodawcy w tym lokalu. Okoliczność, czy istnieje możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tym lokalu wymaga dokonania wnikliwej analizy w tym zakresie, czego organ, stosownie do wymogu określonego w § [...] ust. [...] uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nie dokonał. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 zł, wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł oraz uiszczoną opłatę kancelaryjną od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. ----------------------- 3