II SA/Wa 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Adam Lipiński, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu refundacji kosztów uposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r., orzekającą o odmowie umorzenia zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych, otrzymanej przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ulicy [...] na podstawie umowy zawartej dnia [...] sierpnia 2010 r. w kwocie 36850 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia [...] sierpnia 2010 r. pomiędzy Starostą [...], a Prezesem zarządu K. Spółka z o.o. z siedzibą w W. została zawarta umowa nr [...] o refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych na stanowisko magazynier i pracownik fizyczny w kwocie 36850 zł. Podpisując umowę firma zobowiązała się m.in. do dokonania zakupów zgodnie z przedstawioną we wniosku specyfikacją na wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy i zatrudnienie skierowanych bezrobotnych, jak również do utrzymania przez okres 24 miesięcy utworzonych stanowisk pracy. Zabezpieczenie wykonania umowy stanowił akt notarialny o poddaniu się egzekucji sporządzony do umowy. W związku z niewywiązaniem się przez K. Spółka z o.o. z warunków umowy, Centrum Aktywizacji Zawodowej w L. w dniu [...] marca 2011 r. pismem nr [...] rozwiązało umowę ze skutkiem natychmiastowym i wezwało do zwrotu w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wezwania całości przyznanej refundacji w wysokości 36850 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków. Dnia [...] maja 2011 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w L. wpłynął wniosek K. Sp. z o.o. w sprawie rozłożenia na raty zwrotu refundacji wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Następnie Starosta [...] otrzymał wniosek spółki o umorzenie w całości zwrotu ww. refundacji. Wniosek został rozpatrzony negatywnie. W dniu [...] września 2011 r. wpłynął kolejny wniosek K. Sp. z o.o. o umorzenie w całości zwrotu refundacji wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Jako podstawę umorzenia spółka podała art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po dokonaniu analizy wniosku wraz z załącznikami, zebraniu materiału dowodowego oraz uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, Starosta [...] w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą umorzenia zwrotu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych otrzymanych przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...] na podstawie umowy nr [...] zawartej dnia [...] sierpnia 2010 r. w kwocie 36850 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków. W decyzji spółka złożyła odwołanie, zarzucając organowi : 1) błąd w ustaleniach faktycznych, przez przyjęcie, że sytuacja wnioskodawcy nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 2) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności sytuacji prawnej dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L. dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] co spowodowało naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez oparcie decyzji przez organ I instancji na okolicznościach niewymienionych w tym przepisie, podczas gdy wniosek powinien być prawidłowo oceniany wyłącznie przez pryzmat okoliczności wymienionych w tym przepisie. Rozpatrując odwołanie, organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli nastąpiła jedna z przesłanek: 1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie refundację lub otrzymały jednorazowo środki, nie posiadają majątku z którego można dochodzić należności, 2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, 3. osoba która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, że powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Określona w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy instytucja umorzenia należności orzekana w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, charakteryzującym się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji, brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Organ II instancji po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i wyjaśniające dotyczące sytuacji materialnej i możliwości finansowych K. Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] września 2011 r. wezwał wnioskodawcę do udokumentowania swojej sytuacji finansowej poprzez dołączenie do wniosku dodatkowych dokumentów potwierdzających sytuację finansową jego firmy, w tym do złożenia wykazu posiadanego majątku trwałego, w tym gruntów, budynków i lokali. W odpowiedzi wnioskodawca złożył żądane dokumenty w tym oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2011 r., Prezesa Zarządu, że spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działki gruntu położonej w L. i oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] ha oraz znajdującego się na niej budynku, bilans sporządzony na dzień [...] czerwca 2011 r., rachunek zysków i strat sporządzony na dzień [...] czerwca 2011 r., oświadczenie o stanie zatrudnienia w K. Sp. z o.o. na dzień [...] sierpnia 2011 r. Powyższe dokumenty pozwalały ocenić sytuację finansową firmy. Organ wskazał, ze ma znaczenia czy udzielone spółce przybicie prawa użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej, czy też nie. Postanowienie to, w świetle przepisów art. 999 § 1 i 2 w związku z art. 1004 ustawy –Kodeks postępowania cywilnego, przenosi prawo użytkowania wieczystego na nabywcę i jest tytułem wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Od daty uprawomocnienia się postanowienia, nabywcy należą się pożytki z nieruchomości. Fakt ujawnienia w księdze wieczystej tego prawa, nie zmienia ani nie ogranicza uprawnień nabywcy nabytych z mocy prawa na podstawie przedmiotowego postanowienia. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ miał prawo do uznania, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 76 ust. 7 ww. ustawy, dające podstawy do zastosowania instytucji wyjątkowej, jaką jest umorzenie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że organ I instancji miał podstawy do uznania, że sytuacja skarżącej nie spełnia przesłanek do umorzenia zwrotu refundacji kosztów wyposażenia stanowisk pracy, 2. naruszenie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się organu II instancji do zbadania czy organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, 3. naruszenie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz 270), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) , powoływanej dalej jako u.p.z.i.r.p., starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z treści cytowanego przepisu wynika, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 – 4 u.p.z.i.r.p. nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 – 4 ustępu 7 artykułu 76 powoduje, że "starosta może" umorzyć należności a nie – że starosta umarza (tj. "musi" umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzja uznaniową. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, tj. dokonując wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 579/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 431251 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 320/07, LEX nr 492290). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie podkreślił, że starosta nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Jednakże ani organ odwoławczy ani organ I instancji nie dokonały analizy wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, ograniczając się jedynie do przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 1 u.p.z.i.r.p. Taki sposób prowadzenia sprawy spowodował, że organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania dowodowego odnośnie zaistnienia sytuacji wskazanych w punktach 2 i 4 ww. przepisu (przesłanka wskazana w pkt 3 jest faktem niewymagającym obecnie dowodu), naruszając tym samym art. 7 i 77 § kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Ponadto nawet przeprowadzając postępowanie odnośnie stanu faktycznego w ograniczonym zakresie tj. wyłącznie na okoliczność, czy skarżąca posiada majątek, z którego można dochodzić należności (przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 u.p.z.i.r.p.), Wojewoda uchylił się od obowiązku rozstrzygnięcia, jakie istotne w sprawie fakty zostały udowodnione, stwierdzając, że "na obecnym etapie (...) nie można odpowiedzieć na pytanie czy majątek strony jest wystarczający na pokrycie całości należności, czy też nie." Uchybił tym samym obowiązkowi określonemu w art. 107 § 3 kpa zgodnie z którym organ jest zobowiązany w uzasadnieniu faktycznym wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na względzie końcową część uzasadnienia decyzji Wojewody, gdzie stwierdził on, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Sąd podkreśla, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a nie kontrolnym. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. w ONSA z 1997, Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy – w tym wypadku Wojewoda – zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że skarżąca spełnia jedną z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Odmienne od obecnych ustalenia faktyczne mogły także mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienną ocenę przez organ możliwości umorzenia należności skarżącej. Należy podkreślić, że stosownie do brzmienia art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p., ustalenie w przedmiotowej sprawie, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie zobowiązuje organ do odmowy umorzenia należności. Dopiero stwierdzenie, po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, że zaistniała któraś z sytuacji opisanych w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. daje organowi możliwość rozważenia, czy należy umorzyć należności skarżącej, przy czym na tym etapie organ, dysponując przyznaną mu przez ustawodawcę swobodą, może zarówno zdecydować o umorzeniu, jak też o odmowie umorzenia należności skarżącej. Rozstrzygnięcie to również wymaga szczegółowego uzasadnienia, tym niemniej słuszność takiego rozstrzygnięcia, jak wynika ze wstępnych rozważań Sądu - nie podlega ocenie w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.