II SA/Wa 531/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Waldemar Śledzik, Protokolant, asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego W. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. N. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika zaś, iż w okresach od [...] grudnia 1971 r. do [...] października 1975 r., od [...] marca 1976 r. do [...] maja 1978 r., od [...] stycznia 1982 r. do [...] lipca 1984 r., od [...] sierpnia 2004 r. do [...] listopada 2005 r. oraz od [...] stycznia 2007 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lutego 2011 r. wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. W. N. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji od [...] lutego 2011 r. do [...] marca 2013 r. Organ wskazał, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Tymczasem łącznie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy na przestrzeni 61 lat życia wnioskodawcy przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy wynosi 19 lat, 5 miesięcy i 7 dni. Okres, w którym wnioskodawca pozostawał poza ubezpieczeniem w znacznej części przypada w dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W analizowanym przypadku okres ten wynosi zaledwie 2 lata, 8 miesięcy i 22 dni. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ zwrócił uwagę, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż przerwa w zatrudnieniu wnioskodawcy w okresie od 2007 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w lutym 2011 r. spowodowana była brakiem możliwości znalezienia pracy, z uwagi na zły stan zdrowia. Zdaniem Prezesa ZUS, samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Organ powołując się na treść art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Jednocześnie organ nadmienił, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) wydawane jest dla celów pozarentowych. Nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie wywiera zatem skutków prawnych, jakie ustawa łączy z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Odnosząc się do faktu zarejestrowania wnioskodawcy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, Prezes ZUS podkreślił, iż samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody, wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców, pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od jego woli. W związku z powyższym pomimo, iż spełniona została przesłanka całkowitej niezdolności do pracy uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności. To z kolei uniemożliwia przyznanie stronie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy. Prezes ZUS podniósł także, iż wprawdzie przedstawiona przez zainteresowanego sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika W. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż w okresie 10 lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, skarżący z uwagi na swój stan zdrowia nie był w stanie podjąć zatrudnienia, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie pozostałych przesłanek przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 83 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na przyjęciu, iż wykazanie "szczególnych okoliczności" na skutek których ubezpieczony nie nabył prawa do renty, wymaga legitymowania się przez ubezpieczonego orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do pracy, w sytuacji gdy analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ubezpieczony może dowodzić zaistnienia owych "szczególnych okoliczności" przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi w postaci: 1) karty informacyjnej leczenia szpitalnego [...] z dnia [...] marca 2011 r., 2) zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia [...] marca 2011 r., 3) karty informacyjnej leczenia szpitalnego [...] z dnia [...] września 2011 r., na okoliczność charakteru schorzeń na jakie cierpi skarżący. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Prezesa ZUS na rzecz skarżącego kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 98, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Zasadnie bowiem w skardze podniesiono, iż nie tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy, na potrzeby stosowania art. 83 powołanej ustawy, usprawiedliwia przerwy w zatrudnień ubezpieczonego. Przede wszystkim należy dostrzec, iż skarżący w okresie 10 lat przed postaniem całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji datowanej na dzień [...] lutego 2011 r., na wymagane 5 lat, wykazał 2 lata, 8 miesięcy i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W analizowanym okresie skarżący legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzającym u badanego umiarkowany stopień niepełnosprawności od dnia [...] sierpnia 2005 r., zaś samą niepełnosprawność od 1993 r. Z przedmiotowego orzeczenia wynika, iż skarżący mógł podjąć zatrudnienie jedynie w zakładach pracy chronionej. Oznaczało to w praktyce, iż każda inna praca poza zakładem pracy chronionej była dla skarżącego niedostępna z powodu przeciwwskazań zdrowotnych. Ponadto z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, iż od 2005 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W dacie uzyskania ww. orzeczenia skarżący ukończył 55 lat. Powyższych okoliczności organ nie brał pod uwagę, dokonując oceny spełnienia przesłanek z art. 83 ustawy emerytalno-rentowej. Arbitralnie natomiast przyjął, iż brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy u wymienionego nie wskazuje, aby w okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy nie mógł on podjąć zatrudnienia. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie nie ocenił sytuacji wymienionego od 2005 r. przez pryzmat jego niepełnosprawności, bezrobocia, dostępności zakładów pracy chronionej w miejscu zamieszkania. Zatem nie dokonał oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącego. Sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą wkraczającą w zaawansowany wiek i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.