II SA/Wa 535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi G.U., T.U. i M.U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na wpisanie lokalu do ewidencji lokali socjalnych postanawia: odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] W.uchwałą z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w § 1 nie wyraził zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ulicy [...] do ewidencji lokali socjalnych, a w § 2 nie wyraził zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu ww. lokalu jako lokalu socjalnego na rzecz G., T. i M. U. . Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m.st. Warszawa do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w zw. z § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.): W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w stosunku do skarżących zapadł wyrok orzekający eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. [...] z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. W wyniku realizacji ww. wyroku skarżący zwrócili się z wnioskiem o przekwalifikowanie ww. lokalu jako lokalu socjalnego. O podjęciu przedmiotowej uchwały skarżący zostali poinformowani w dniu 15 października 2014 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], poinformował strony, iż ww. uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie pismem z dnia 26 lutego 2015 r., G. U. , T. U. i M. U. wnieśli za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne Interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do przytoczonego przepisu skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna jedynie w tych indywidualnych sprawach administracyjnych, w których organ miał materialnoprawną podstawę do działania poprzez wydanie decyzji lub postanowienia (pkt 1-3) bądź też mógł on wydać akt lub podjąć wywołujące skutki prawne czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 tj. dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.  Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Z kolei z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z treści skargi nadesłanej przez G. U. , T. U. i M. U. do Sądu wynika, iż domagają się oni przekształcenia lokalu komunalnego w lokal socjalny. W tym miejscu wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVlll/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wskazać również należy, że w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej ; jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek G. i T. U. oraz M. U. dotyczy skargi na uchwałę wydaną w przedmiocie innym niż objęta dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazać również należy, że w art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Umowa najmu lokalu socjalnego (....) może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 -( tj. dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu)- art. 23 ust. 2. Rozpoznanie ewentualnych roszczeń należy zaś do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu cywilnego. W ocenie Sądu rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby załatwienie wniosku o przekwalifikowanie mieszkania nastąpić miało w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza to ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (por postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SAB/GI 9/09, Lex nr 494495, Wspólnota 2009/22/[...] , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2056/14, baza wyroków www.nsa.gov.pl). Przekształcenie lokali w lokale socjalne nie mieści się w przedmiocie działalności organów gmin jako organów administracji publicznej. Sprawy takie nie są regulowane w drodze decyzji administracyjnych, albowiem wszelkie sprawy związane z gminnym zasobem nieruchomości mieszczą się w granicach dominium gmin, nie zaś imperium. W związku z powyższym Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.