II SA/Wa 55/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] R. G. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracyjny Skarbowej (dalej, jako: Szef KAS lub organ) z dnia [...] listopada 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej, jako: DIAS lub organ I instancji) z dnia [...] września 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści za lata 2008-2016. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że pismem z [...] sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do DIAS o wydanie zaświadczenia o podejmowanych czynnościach w trakcie pełnienia służby w okresie od [...] lutego 2008 r do [...] grudnia 2018 r., zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2016, poz. 1611 z późn. zm., dalej, jako: rozporządzenie z dnia 5 maja 2005 r.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. DIAS odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę za lata 2008-2016. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi na ww. postanowienie Szefa KAS, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22, uchylił postanowienia obu instancji. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Sąd nie znalazł zatem oparcia w przepisach prawa na przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków, czy też z oświadczeń byłych funkcjonariuszy Służby Celnej na okoliczność ustalenia, jakie zadania spoczywały na skarżącym podczas pełnienia służby oraz czy w ramach tych zadań wykonywał on czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Oświadczenia złożone przez byłych przełożonych skarżącego nie są innymi dokumentami potwierdzającymi pełnienie służby w szczególnych warunkach i nie stanowią źródła danych, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a., mogącego być podstawą zaświadczenia. Niemniej w ocenie Sądu nie można stwierdzić, iż postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie. Sąd wskazał, że do wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz do pisma z dnia [...] października 2021 r., skarżący załączył wykaz spraw (numery spraw oraz ewentualnie krótki opis działań), w których - jak wskazał - uczestniczył w latach 2010-2016 i w ramach których wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. czynności o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 6 lipca 2021 r., organ I instancji poddał analizie zaledwie 11 spraw, przy czym analiza ta doprowadziła organ do wniosku o braku podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego za lata 2008 -2016. W ocenie Sądu organ I instancji, a następnie Szef KAS, nie wyjaśniły, z jakich względów przeprowadziły analizę wyłącznie 11 spraw z okresu 2013-2016, w sytuacji gdy skarżący przedstawił wykaz obejmujący 123 sprawy za rok 2013, 48 spraw za rok 2014, 28 spraw za rok 2015 i 18 spraw za rok 2016. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów poddał analizie te konkretne sprawy, tj. jakie kryteria przyjął dla doboru spraw poddanych analizie, nie wskazał również, czym kierował się wybierając do analizy sprawy z okresu 2013 - 2016, a pomijając sprawy wskazane przez skarżącego z lat poprzednich. Sąd wskazał, że organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że DIAS podjął się weryfikacji części spraw celem oceny, czy w aktach spraw celnych znajdują się jakieś informacje mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jednak nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonano wyboru spraw (tj. wymienionych w postanowieniu), a jednocześnie zaniechano weryfikacji pozostałych spraw podanych przez skarżącego. Zdaniem Sądu uzasadniony jest zarzut skargi, że organy nie dokonały pełnej analizy i weryfikacji dokumentacji dotyczącej służby Skarżącego w Służbie Celnej, co stanowi o naruszeniu art. 218 § 1 i 2 oraz art 219 K.p.a. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do twierdzeń wnioskodawcy, tym bardziej jeśli jest on wzywany w toku postępowania do przedstawienia danych mogących potwierdzać żądanie zawarte we wniosku. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ I instancji będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem. W tym celu organ podda analizie dostępną dokumentację dotyczącą skarżącego, uwzględniając przedstawiony przez niego wykaz spraw i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ ustosunkuje się również do wniosków skarżącego składanych w toku postępowania, w tym do wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. o wystąpienie do wymienionych jednostek Policji, Straży Granicznej, CBŚ, Policji i pozostałych, o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności realizowanych wspólnie z Izbą Celną w [...], w których uczestniczył skarżący we wnioskowanym okresie, a które miałyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, DIAS odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za lata 2008-2016. Podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych za rozpatrywany okres (od 2008 r. do 2016 r.), w szczególności z zakresu obowiązków na poszczególnych stanowiskach zajmowanych przez skarżącego, nie można bezpośrednio wywieźć, iż wykonywał on czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak wskazywał sam skarżący w swoich pismach, podczas pełnienia służby istniało zagrożenie w szczególności uszczerbku na zdrowiu, jednakże było to związane ze specyfiką wykonywanych zadań. Noszenie przez skarżącego kamizelki ochronnej podyktowane było niewątpliwie potencjalnym zagrożeniem dla życia i zdrowia. Służba organów ścigania jak policja ale również funkcjonariusze celni pracujący jak skarżący w komórkach zwalczania przestępczości, narażeni są w większym stopniu na uszczerbek zdrowotny. W ocenie DIAS prezentowane przez skarżącego sytuacje, występujące podczas wykonywania służby, niewątpliwie mogły prowadzić do utraty życia lub zdrowia, jednakże uznać należy, że nie odbiegały one od standardowego zagrożenia, związanego ze specyfiką tej służby. Zdaniem DIAS nie można uznać, że zagrożenie związane z rutynowym przeszukiwaniem i kontrolą pociągu, zatrzymaniem osób, przeszukiwaniem miejsc i osób, mające na celu wykrywanie przestępstw karnych czy karno-skarbowych, prowadzenie obserwacji czy dozorowanie np. magazynu broni, ma związek ze szczególnym narażaniem życia i zdrowia w sposób wykraczający ponad standardową pracę funkcjonariusza celnego. Fakt przydzielenia skarżącemu broni palnej, amunicji i kamizelki kuloodpornej, również nie świadczy o spełnieniu przesłanki wskazanej w art. 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Niewątpliwie wskazuje natomiast na potencjalne zagrożenie, które może wystąpić podczas wykonywania czynności służbowych. Dopiero jednak wystąpienie konkretnej realnej sytuacji może być podstawą wydania zaświadczenia o żądanej treści. Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22, organ I instancji wystąpił o przekazanie akt spraw wskazanych przez skarżącego w zestawieniach załączonych do pism procesowych. W wyniku tych wystąpień do organu zostało przekazanych 13 spraw za 2016 r., 21 spraw za 2015 r., 45 spraw za 2014 r., 104 sprawy za 2013 r. Próba uzyskania spraw za lata 2008-2012 okazała się niemożliwa, z uwagi na brak spraw w archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zgodnie z uzyskaną informacją, akta tych spraw zostały wybrakowane. Organ dokonał analizy przekazanych mu spraw oraz dołączonych do spraw notatek urzędowych opisujących przebieg podejmowanych czynności przez funkcjonariuszy. Żadna z przeanalizowanych notatek nie wskazuje jednak, aby w sposób szczególny doszło do zagrożenia życia lub zdrowia skarżącego. Wobec powyższego DIAS stwierdził, że z przeanalizowanych spraw nie wynika, aby doszło do zdarzeń zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy [...] (Dz. U. z 2024 r. poz. 1121) czy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wskazane przez skarżącego sprawy i zagrożenie w nich występujące, skarżący mylnie utożsamia z sytuacjami będącymi podstawą do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o wystąpienie do wymienionych jednostek Policji, Straży Granicznej, CBS Policji i pozostałych - o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności, realizowanych wspólnie z Izbą Celną w Warszawie, w których skarżący uczestniczył we wnioskowanym okresie, organ I instancji wskazał, że wystąpienie takie wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Szef KAS zaskarżonym obecnie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Szef KAS przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i wyjaśnił, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych przez skarżącego treści, dotyczących podejmowania przez niego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 2008-2016 (za lata 2017-2018 skarżącemu zostało wydane zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych za rozpatrywany okres (od 2008 r. do 2016 r.), w szczególności z zakresów obowiązków na poszczególnych stanowiskach zajmowanych przez skarżącego nie można stwierdzić, iż wykonywał on czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z samego faktu wykonywania zadań regulaminowych przypisanych do danej komórki organizacyjnej, nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia, od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich konkretnych sytuacji z udziałem skarżącego nie dało się, zdaniem organu, potwierdzić na podstawie dostępnej dokumentacji. Zaopatrzenie skarżącego w wyposażenie taktyczne, kamizelkę kuloodporną, środki przymusu bezpośredniego itd., podyktowane było potencjalnym zagrożeniem dla życia i zdrowia, jakie mogło wystąpić podczas wykonywania obowiązków służbowych. Funkcjonariusze wykonujący zadania w komórkach zwalczania przestępczości, narażeni są bowiem w większym stopniu na uszczerbek zdrowotny. Czynności, które wykonywał skarżący podczas służby, niewątpliwie mogły prowadzić do utraty życia lub zdrowia, jednakże uznać należy, że nie odbiegały one od standardowego zagrożenia, związanego ze specyfiką służby. Zdaniem Szefa KAS słuszne jest DIAS, że nie można uznać, aby zagrożenie związane z rutynowym przeszukiwaniem i kontrolą pociągów, zatrzymaniem osób, przeszukiwaniem miejsc i osób, mające na celu wykrywanie przestępstw karnych czy karnoskarbowych, prowadzenie obserwacji czy dozorowanie np. magazynu broni, miało związek ze szczególnym narażaniem życia i zdrowia w sposób wykraczający ponad standardową służbę funkcjonariusza komórki zwalczania przestępczości. Fakt przydzielenia skarżącemu broni palnej czy kamizelki kuloodpornej, również nie świadczy o spełnieniu przesłanki niezbędnej do wydania zaświadczenia. Szef Kas powtórzył za DIAS, że wystąpiono w sprawie o przekazanie akt spraw wskazanych przez skarżącego w zestawieniach załączonych do pism procesowych. W wyniku tych wystąpień do organu zostało przekazanych 13 spraw za 2016 r., 21 spraw za 2015 r., 45 spraw za 2014 r., 104 sprawy za 2013 r. Próba uzyskania spraw za lata 2008-2012 okazała się niemożliwa, z uwagi na brak spraw z tego okresu w archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...]. Analiza dostępnych spraw oraz dołączonych do nich notatek urzędowych opisujących przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności nie potwierdziła, aby w sposób szczególny doszło do zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Przebieg zdarzeń opisany w notatkach nie wskazuje, że w trakcie wykonywania czynności służbowych, dochodziło do sytuacji, w których zagrożone było życie lub zdrowie skarżącego w zakresie wykraczającym poza zagrożenie wpisane w specyfikę pełnionej służby. Szef KAS podzielił stanowisko organu I instancji i podniósł nadto, że z samego faktu, iż skarżący w toku pełnienia służby, uczestniczył w określonych zdarzeniach nie można wywodzić, (przy braku stosownej dokumentacji), że było to jednoznaczne z wykonywaniem ich w stanie realnego zagrożenia zdrowia i życia. Czynności, w których brał udział skarżący, mogą wskazywać jedynie na okoliczności, w których występowała potencjalna możliwość wystąpienia podwyższonego (w stosunku do standardowego, wynikającego z normalnego toku służby) stanu zagrożenia życia i zdrowia. Sama potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, nie daje jednak podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Nadto, nie sposób zakwalifikować do takich nadzwyczajnych działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Dlatego też z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach. W ocenie organu, załączony przez skarżącego wykaz spraw z ich hasłowym opisem, nie może być wystarczającą podstawą do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W toku postępowania dokonano wszechstronnej analizy zarówno dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego, w tym m.in. zakresów obowiązków, jak i pozostałej dokumentacji będącej w dyspozycji organu, w tym znajdujących się w zasobach archiwum spraw wskazanych przez skarżącego. W następstwie przeprowadzonego postępowania nie odnotowano jednak dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Do wydania zaświadczenia o określonej treści, konieczne jest natomiast, aby określone fakty lub okoliczności wynikały z dokumentów, które są w posiadaniu organu. Organ odniósł się też do składanych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania, wniosków o wystąpienie do jednostek Policji, Straży Granicznej, CBS, Policji i in., o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności realizowanych wspólnie z Izbą Celną w [...], w których uczestniczył skarżący we wnioskowanym okresie, a które miałyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując, iż pozostają one w sprzeczności z istotą postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń i z treścią art. 218 § 2 K.p.a. Ze wskazanego przepisu (co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie) wynika wprost, że zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych i ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Wobec powyższego, zwrócenie się przez DIAS, w ramach prowadzonego postępowania zaświadczeniowego, do organów współdziałających ze skarżącym w okresie pełnienia przez niego służby, o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu dokumentów, nie miałoby oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 217 § 1, art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1, art. 218 § 2 oraz art. 219 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że Szef KAS nie odniósł się do zażalenia skarżącego. Organ nie wskazał kiedy dokumentacja dotycząca skarżącego została wybrakowana i jaka była tego przyczyna. Organ mógł ustalić te informacje gdyż brakowanie akt potwierdza się protokołem. Nadto za rok 2016 organ poddał weryfikacji 13 spraw bez wskazania ich numerów, a nie 18 spraw, jak wynika to z przekazanych przez skarżącego organowi zestawieniach, za 2015 poddał weryfikacji 21 spraw bez wskazania ich numerów, a nie 28 spraw, jak wynika to z przekazanych przeze mnie organowi zestawień, za 2014 poddał weryfikacji 45 spraw bez wskazania ich numerów, a nie 48 spraw, jak wynika to z przekazanych organowi zestawień, za 2013 poddał weryfikacji 104 sprawy bez wskazania ich numerów, a nie 123 sprawy, jak wynika to z przekazanych organowi zestawieniach. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej rozbieżności i co było przyczyną braku ich weryfikacji przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego w sprawie pominięto wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2023 r. gdyż organ nie odniósł się do wniosków i argumentów zażalenia. Nadto skarżący złożył do organu I instancji wniosek wraz z wykazem akt spraw, w których brał udział z zaznaczeniem, że jest w stanie wskazać kolejne. Organ wezwał (pismem z dnia [...] października 2021 r.) skarżącego o wykaz wszystkich spraw, a więc miał wiedzę co do istnienia dowodów mogących mieć znaczenia dla przebiegu postępowania. Tymczasem DIAS nie dopełnił swoich obowiązków, nie zabezpieczył akt. Dokumentacja została zabezpieczona dopiero po wyroku Sądu, a więc po blisko 2 latach. Następstwem tego zaniedbania było negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie z uwagi na brak dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do skargi uznał jej zarzuty za pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć i podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. To z kolei determinuje ocenę, że organ administracji publicznej nie mógł pominąć wskazanych w wyroku wytycznych albowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) formułuje zasadę związania wyrokiem. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. kształtuje rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Zwrócić należy uwagę, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Powyższe oznacza, że nie było możliwie ponowne wydanie decyzji bez uzupełnienia materiału dowodowego sprawy zgodnie z wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22, w którym Sąd wskazał, że w świetle akt sprawy, a w szczególności konfrontacji uzasadnień postanowień DIAS z dnia [...] lipca 2021 r. oraz Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2022 r. z argumentacją zawartą we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r., w kolejnych jego pismach z dnia: [...] października 2021 r., [...] listopada 2021 r. i [...] marca 2022 r. oraz w zażaleniu z dnia [...] lipca 2022 r., nie można stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie. Organy nie wyjaśniły z jakich względów przeprowadziły analizę wyłącznie 11 spraw z okresu 2013 - 2016, w sytuacji gdy skarżący przedstawił wykaz obejmujący 123 sprawy za rok 2013, 48 spraw za rok 2014, 28 spraw za rok 2015 i 18 spraw za rok 2016. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów poddał analizie te konkretne sprawy, tj. jakie kryteria przyjął dla doboru spraw poddanych analizie, nie wskazał również czym kierował się wybierając do analizy sprawy z okresu 2013 - 2016, a pomijając sprawy wskazane przez skarżącego z lat poprzednich. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do twierdzeń wnioskodawcy, tym bardziej jeśli jest on wzywany w toku postępowania do przedstawienia danych mogących potwierdzać żądanie wniosku. Również na organie, obok ponownej oceny sprawy w jej całokształcie, spoczywa obowiązek ustosunkowania się do argumentów i wniosków podniesionych w zażaleniu. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego pierwotnie obejmował żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życie i zdrowie w okresie 2008 - 2018. Za lata 2017 - 2018 organ wydał zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Przy czym zadania i obowiązki służbowe realizowane przez skarżącego w ww. dwuletnim okresie nie różniły się zasadniczo od tych, które wykonywał on w latach 2009 - 2016 pełniąc służbę w [...] Grupie [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...]. Tym bardziej zatem na organie spoczywał obowiązek rzetelnego, starannego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd wyraźnie wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ I instancji będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. W tym celu organ podda analizie dostępną dokumentację dotyczącą skarżącego, uwzględniając przedstawiony przez niego wykaz spraw, i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ ustosunkuje się również do wniosków skarżącego składanych w toku postępowania, w tym do wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. o wystąpienie do wymienionych jednostek Policji, Straży Granicznej, CBŚ Policji i pozostałych - o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności realizowanych wspólnie z Izbą Celną w [...], w których uczestniczył skarżący we wnioskowanym okresie, a które miałyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Rozpoznając sprawę ponownie na jej obecnym etapie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Krótko należy przypomnieć, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jakiego dotyczy niniejsza sprawa. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją), a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń samego wnioskodawcy, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu jest wydawane w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana została w znajdującym w sprawie zastosowanie – rozporządzeniu z dnia [...] maja 2005 r. W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie specjalnego rodzaju służby zauważyć należy, że przepisy przywołanego rozporządzenia stanowią regulację szczególną i w sposób wyraźny wskazują, że winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepisy te zatem w sposób jednoznaczny wyłączyły szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. W świetle powyższego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści za lata 2008 - 2016 zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 K.p.a. w zw. z 153 P.p.s.a. Po pierwsze Sąd w wyroku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22 wskazał, że organy nie wyjaśniły z jakich względów przeprowadziły analizę wyłącznie 11 spraw z okresu 2013 - 2016, w sytuacji gdy skarżący przedstawił wykaz obejmujący 123 sprawy za rok 2013, 48 spraw za rok 2014, 28 spraw za rok 2015 i 18 spraw za rok 2016. Organy nie wyjaśniły z jakich powodów poddały analizie te konkretne sprawy, tj. jakie kryteria przyjęły dla doboru spraw poddanych analizie, nie wskazały również czym kierowały się wybierając do analizy sprawy z okresu 2013 - 2016, a pomijając sprawy wskazane przez skarżącego z lat poprzednich. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji – w celu wykonania wytycznych Sądu - wystąpił o przekazanie akt spraw wskazanych przez skarżącego w zestawieniach załączonych do pism procesowych. W wyniku tych wystąpień do organu zostało przekazanych 13 spraw za 2016 r., 21 spraw za 2015 r., 45 spraw za 2014 r., 104 sprawy za 2013 r. Próba uzyskania spraw za lata 2008-2012 okazała się niemożliwa, z uwagi na brak spraw w archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zgodnie z uzyskaną informacją, akta tych spraw zostały wybrakowane. Organy obu instancji podniosły następnie, że analiza dostępnych organom akt oraz dołączonych do nich notatek urzędowych opisujących przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności nie potwierdziła, aby w sposób szczególny doszło do zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Próżno jednak szukać w uzasadnieniu wydanych postanowień jakiejkolwiek informacji jakie konkretnie akta zostały przeanalizowane. Brak wskazania ich numeru czy innego oznaczenia je konkretyzującego. Próżno w zgromadzonych aktach szukać jakiejkolwiek informacji potwierdzającej kto, kiedy i w jakim zakresie dokonał w imieniu organu analizy tych akt. Oprócz dokumentacji związanej z procesem wypożyczenia akt, Sąd nie odnalazł jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dokonania czynności, o których mowa w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć. To prowadzi z kolei do wniosku, iż twierdzenia organu w omawianym zakresie nie poddają się kontroli instancyjnej. Po drugie, Sąd w wyroku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22 zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego pierwotnie obejmował żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życie i zdrowie w okresie 2008 - 2018. Za lata 2017 - 2018 organ wydał zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Przy czym zadania i obowiązki służbowe realizowane przez skarżącego w ww. dwuletnim okresie nie różniły się zasadniczo od tych, które wykonywał on w latach 2009 - 2016 pełniąc służbę w [...] Grupie [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...]. Tym bardziej zatem na organie spoczywał obowiązek rzetelnego, starannego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, również i ten aspekt sprawy – w kontekście kwestii prawidłowego gromadzenia materiału dowodowego ale także zasady przekonywania - został przez organ pominięty czy zmarginalizowany. I po trzecie, Sąd w wyroku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22 wskazał, że organ ustosunkuje się również do wniosków skarżącego składanych w toku postępowania, w tym do wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. o wystąpienie do wymienionych jednostek Policji, Straży Granicznej, CBŚ Policji i pozostałych - o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności realizowanych wspólnie z Izbą Celną w [...], w których uczestniczył skarżący we wnioskowanym okresie, a które miałyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W tym zakresie organ doszedł do przekonania, że zwrócenie się przez DIAS, w ramach prowadzonego postępowania zaświadczeniowego, do organów współdziałających ze skarżącym w okresie pełnienia przez niego służby, o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu dokumentów, nie miałoby oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Żądanie skarżącego, zdaniem organu, pozostaje w sprzeczności z istotą postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń i z treścią art. 218 § 2 K.p.a. Tego poglądu Sąd nie podziela. Otóż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w celu wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii (przebiegu służby skarżącego i jej charakteru) winny były zwrócić się do innych organów o informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, a także gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby. Zauważyć bowiem trzeba, że prowadzone przez organy rejestry i ewidencje interwencji nie są prowadzone w celu stwierdzania na bieżąco, czy dana czynność była wykonana w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury czy też nie. Takie działanie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. Chodzi bowiem jedynie o zweryfikowanie, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W tych okolicznościach, Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego jako naruszające prawo. Aktualne zatem pozostają wytyczne zawarte wyroku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1845/22, a których, zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, nie wykonał w sposób prawidłowy. A zatem, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ I instancji będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. W tym celu organ podda analizie dostępną dokumentację dotyczącą skarżącego, uwzględniając przedstawiony przez niego wykaz spraw (ze wskazanie konkretnych analizowanych sprawy i dowodu na dokonanie tej czynności), i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ ustosunkuje się również pozytywnie do wniosków skarżącego składanych w toku postępowania, w tym do wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. o wystąpienie do wymienionych jednostek Policji, Straży Granicznej, CBŚ Policji i pozostałych - o udostępnienie ewentualnych dokumentów z czynności realizowanych wspólnie z Izbą Celną w [...], w których uczestniczył skarżący we wnioskowanym okresie, a które miałyby potwierdzać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ dokona analizy materiału dowodowego również i w tym zakresie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.