II SA/Wa 550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Andrzej Kołodziej Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 8 grudnia 2009 r. A. G. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że jest całkowicie niezdolna do pracy, gdyż choruje na [...] , a także, iż ma 15 lat 8 miesięcy stażu pracy, który to staż okazał się jednak niewystarczający do uzyskania renty inwalidzkiej. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższą decyzję, organ podał, że z akt rentowych wynika, że skarżąca na przestrzeni 50 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące jedynie 15 lat 8 miesięcy i [...] dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o rentę zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych skarżąca udowodniła 2 lata 5 miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ wskazał również, że w latach 1992-1994, 1996-1998, 2000-2007 skarżąca nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. W ocenie organu skarżąca nie wykazała szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ nie miała we wskazanych powyżej okresach orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca, wnosząc o pozytywne ustosunkowanie się do jej prośby i przyznanie renty w drodze wyjątku, zaakcentowała, że do 30 listopada 2009 r. przez okres ponad 2 lat była osobą zatrudnioną na czas określony. Umowa o pracę nie została przedłużona z uwagi na zły stan zdrowia, który uniemożliwia podjęcie pracy. Zwróciła uwagę na swoją dramatycznie trudną sytuację, a także na okoliczność, że przepracowała ponad 15 lat. Wskazała, że w czasie przerw w zatrudnieniu była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, z którego nie otrzymywała żadnej propozycji zatrudnienia, a nadto sama poszukiwała pracy, niestety bezskutecznie. W tym czasie opiekowała się również dziećmi. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresach przerw w zatrudnieniu, zatrudnienie to nie mogło być kontynuowane na skutek szczególnych okoliczności, a zwłaszcza jeżeli uwzględni się fakt, że wobec skarżącej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Skarżąca została bowiem uznana za całkowicie niezdolną do pracy dopiero od marca 2009 r. Odnosząc się do argumentów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Charakteru okoliczności szczególnej nie ma także trudna sytuacja panująca na rynku pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej. Skarżąca dowodów takich nie przedstawiła. Nadto organ podał, że świadczenia przewidziane w art. 83 ww. ustawy nie są świadczeniami socjalnymi, a zatem trudna sytuacja materialna skarżącej nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, przedstawiając przyczyny rezygnacji z pracy. Podała, iż jej osobista opieka nad dziećmi wynikała z faktu, iż nie miała możliwości umieszczenia dzieci w przedszkolu z powodu braku miejsc. W 1994 r. urodziła natomiast syna [...] i jego kłopoty zdrowotne uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia. Wskazała również, że intensywnie poszukiwała pracy, ale okoliczność, że miała małe dzieci działała na jej niekorzyść. W 1998 r. udało się jej znaleźć pracę w szkole w charakterze sprzątaczki, ale w związku z reformą oświaty nie przedłużono jej umowy o pracę. W 2007 r. skarżąca podjęła pracę w [...] i zamierzała pracować tam do emerytury. Przeszkodziła jej w tym choroba. W ocenie skarżącej wszystkie powyższe okoliczności były niezależne od jej woli. Skarżąca zaakcentowała nadto, że jej rodzina nie ma niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zdolności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Wynika to wyraźnie z art. 124 ww. ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a niezdolność ta powstała w okresie zatrudnienia. Nie budzi również wątpliwości, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna, a rodzina jej nie ma niezbędnych środków utrzymania. Oznacz to, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżąca nie spełniała warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności. Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie – co do zasady – przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie można interpretować, tak jak czyni to organ, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby, ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być bardzo różne, toteż należy interpretować je tylko w kategoriach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odnotował, że w zatrudnieniu skarżącej występowały przerwy, których nie można uznać za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą nabycie prawa do renty. Przyjął również, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Co do zasady stanowisko organu jest słuszne i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy należało jednakże zbadać jaki wpływ na niepodejmowanie zatrudnienia w określonych okresach miała choroba małoletniego syna skarżącej A. G. U syna skarżącej występuje [...] , z powodu której był on kilkakrotnie hospitalizowany. Trzeba zatem ustalić, czy wymagał on, a jeżeli tak, to w jakim okresie, bezpośredniej opieki osoby bliskiej i czy mógł korzystać ze zorganizowanych form opieki, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. W dalszej kolejności ustalenia te organ powinien przeanalizować pod kątem, czy nie mogą one stanowić szczególnych okoliczności, o których stanowi przepis art. 83 ww. ustawy. Prawidłowe jest również stanowisko organu, że bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy – co do zasady – nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że okoliczności te nie mogą być pomijane bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku (por. up. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r., II SA/Wa 569/06). W rozpoznawanej sprawie skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i z dołączonych do skargi kart aktywności zawodowej bezrobotnego wynika, że brak było dla niej odpowiednich ofert pracy. Skarżąca wykazywała też aktywność zawodową, czego potwierdzeniem jest podjęcie pracy w szkole w 1998 r. (zakończonej w związku z reformą oświaty) oraz w 2007 r. w supermarkecie [...] . To ostatnie zatrudnienie ustało w związku ze stwierdzoną u skarżącej chorobą [...] . W dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy, ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2009 r., skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu od [...] września 2007 r. Okoliczność ta nie została w ogóle uwzględniona przez organ przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. W toku postępowania skarżąca akcentowała, że w 2007 r. podjęła zatrudnienie i planowała dopracować w tym zakładzie pracy do emerytury. Plany te zostały skorygowane przez nagłą, ciężką chorobę. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych obowiązkiem organu było zatem rozważenie, czy za szczególną okoliczność, wskutek której skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego, nie można uznać choroby uniemożliwiającej dalszą pracę i ograniczającej w sposób znaczny możliwość samodzielnej egzystencji. Gdyby bowiem skarżąca nie zachorowała, nadal mogłaby wykonywać pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zachorowanie skutkujące powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, niewątpliwie było okolicznością niezależną od skarżącej i nie z jej winy wykluczało ją z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1786/07). Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien zatem rozważyć wskazane powyżej okoliczności pod kątem spełnienia brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił jej w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.