II SA/Wa 563/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (sprawozdawca), Protokolant st. specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie niniejszej zainicjował wniosek DA. z października 2015 r. o przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 października 2012 r. do dnia dzisiejszego i o przyznanie tego równoważnika na przyszłość. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] listopada 2015 r. przyznał funkcjonariuszce powyższy dodatek z dniem 3 listopada 2015 r. oraz odmówił jego przyznania za okres od 2 października 2012 r. do 2 listopada 2015 r., motywując to faktem, iż dodatek mógł przyznać najwcześniej od dnia złożenia wniosku. Rozpoznając sprawę wskutek odwołania od rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania omawianego dodatku, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Ustalił, że strona od 1 października 2007 r. zajmuje nieprzerwanie kwaterę tymczasową w S., oraz że od 2007 r. corocznie składała oświadczenia mieszkaniowe wypełniając pierwszą część stosownego druku, dotyczącą równoważnika za remont lokalu. Organ wskazał też, iż w dniu 1 maja 2013 r. minął stronie termin, o jakim mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przechodząc do rozważań organ wyjaśnił, że decyzje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydawane są w ramach uznania administracyjnego i mają charakter konstytutywny. Postępowanie dotyczące powyższego świadczenia wszczynane są zaś jedynie na wniosek uprawnionego. Stąd organ wywiódł, że omawiane świadczenie mógł przyznać wnioskodawczyni jedynie od daty złożenia stosownego wniosku przez uprawnioną. Nie mógł go bowiem przyznawać z urzędu, jak też nie przysługiwało ono za okres wcześniejszy niż data złożenia wniosku. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła D.A. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 78 i art. 79 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 ust. 3 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż w jej ocenie organ, w chwili upływu terminu o jakim mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, winien poinformować ją o uprawnieniach wynikających z tego przepisu. Winien również z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie przyznania stronie omawianego świadczenia. Dodatkowo strona podkreśliła, iż błędne jest stanowisko organu, jakoby utraciła prawo do otrzymania równoważnika za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie stosownego wniosku o jego przyznanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przysługuje funkcjonariuszowi od momentu złożenia stosownego wniosku, czy też za okres wcześniejszy, w granicach terminu przedawnienia roszczeń. Zgodnie z brzmieniem art. 78 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Sama treść przywołanej regulacji nie daje odpowiedzi na zadane na wstępie pytanie. Koniecznym było więc odwołanie się do wykładni systemowej. Ten zaś rodzaj wykładni prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prawo do omawianego równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, brakiem lokalu mieszkalnego i upływem pięcioletniego okresu zamieszkiwania przez strażaka w kwaterze tymczasowej. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (patrz: wyrok Sadu Najwyższego z 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996, nr 15, poz.205). Skoro więc omawiana ustawa nie zawiera żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak też nie zawiera sformułowania, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od złożenia stosownego wniosku, to w konsekwencji przyznanie strażakowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia. Nie można bowiem przyjąć, jak chce tego organ, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia nie wyznaczając granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Reasumując więc, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu stosownego wniosku przez strażaka, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do omawianego równoważnika. Co się tyczy charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to orzecznictwo sądów administracyjnych dość powszechnie przyjęło, iż ma ona charakter prawotwórczy. Wbrew jednak twierdzeniom organu nie oznacza to tego, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowała w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna (patrz: wyrok NSA z 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1300/05). Konstytutywność decyzji nie jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności. Może bowiem powstać także od innej – wcześniejszej daty, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji. Należy także wspomnieć, że stanowisko wyżej zaprezentowane nie jest odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd zbieżny z przedstawionym w niniejszym uzasadnieniu, zaprezentował też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 210/09 stwierdzając, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej, przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Co prawda wyżej przytoczony pogląd został wyrażony przez sąd kasacyjny na gruncie przepisów ustawy o Straży Granicznej. Mimo to znajduje zastosowanie także w realiach niniejszej sprawy, gdyż unormowania omawianego uprawnienia, zostały sformułowane w sposób analogiczny, zarówno w ustawie o Straży Granicznej, jak i w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Na marginesie należało dodać, iż bez wpływu na omawianą problematykę pozostają kwestie zarezerwowania przez organ środków w budżecie na każdy rok kalendarzowy, w celu pokrycia ewentualnych roszczeń dotyczących zaległych należności z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kłopoty budżetowe nie mogą bowiem stanowić uzasadnienia dla odmowy stosowania przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń. Tak zaś długo, jak przepisy o przedawnieniu będą istniały, tak długo organ będzie musiał liczyć się z możliwością ewentualnych roszczeń, obejmujących należności za wcześniejsze lata budżetowe. Rozpoznając przedmiotową skargę tutejszy Sąd nie podzielił natomiast zawartego w niej zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia iż organ winien pouczać strażaka o treści art. 78 ustawy pragmatycznej i że winien z urzędu wszczynać postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim należy bowiem pamiętać, że omawiane świadczenie stanowi uprawnienie podmiotowe. Z przysługującemu strażakowi uprawnienia do żądania przyznania równoważnika za brak lokalu funkcjonariusz może, ale nie musi skorzystać. Wszystko zależy bowiem w tym zakresie od jego woli. Słusznie więc przyjął organ, iż w niniejszej sprawie nie mógł z urzędu badać przesłanek dla przyznania stronie omawianego świadczenia. Na organie nie ciążył również obowiązek pouczania strażaka o treści art. 78 omawianej ustawy. Ustawa ta reguluje bowiem podstawowe prawa i obowiązki strażaka. Aby móc w sposób prawidłowy pełnić służbę, każdy funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej powinien więc ją znać, w dobrze pojętym własnym interesie. Jeśli zaś strażak nie interesuje się zapisami własnej pragmatyki służbowej, to ewentualnych negatywnych skutków tego zaniechania nie może skutecznie przerzucać na organ. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględniając wnioski zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wszechstronny zbadać zasadność wniosku strony o przyznanie dochodzonego świadczenia.