II SA/Wa 567/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Sławomir Fularski Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat O. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. W. z dnia [...] czerwca 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że K. W. ma 53 lata, oraz że do dnia orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 18 lat, 2 miesiące i [...] dni. Dodatkowo podniósł, że w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 1 miesiąc i [...] dni, zamiast wymaganych 5 lat. Ponadto organ wskazał, iż w latach 1977-1979 wystąpiła u wnioskodawcy przerwa w wykonywaniu pracy, a następnie - od marca 1995 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] stycznia 2005 r. nie wykonywał on żadnego zatrudnienia ani działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, emerytalnym i rentowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrócił uwagę, że w powyższych okresach w stosunku do wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ wyjaśnił również, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca podejmował prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Fakt ten, w ocenie Prezesa ZUS, nie może być uznany za szczególną okoliczność uniemożliwiającą wnioskodawcy nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. wskazał, że mieszka w Domu Pomocy Społecznej i utrzymuje się z zasiłku w ogólnej kwocie 477 zł, z czego 333,90 zł pobiera Ośrodek w charakterze opłaty za pobyt i utrzymanie, a pozostała część – 143,10 zł, pozostaje do jego dyspozycji. Odnosząc się natomiast do kwestionowanego stażu pracy zaznaczył, iż do czasu wypadku w styczniu 2005 r. przepracował łącznie 32 lata, jednak nie wszystkie okresy zatrudnienia, nawet przy pomocy Ośrodka, jest w stanie udowodnić, ponieważ przeszedł poważny uraz głowy i trudno jest mu odtworzyć cały ich przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niemożności udokumentowania 32 - letniego stażu pracy, wskazał, że choć na organie spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym, nie można od niego wymagać, by szukał materiału dowodowego "po omacku". Organ zaznaczył również, że wnioskodawca przebywa w Domu Pomocy Społecznej, co przesądza, iż jego podstawowe potrzeby – całodobowa opieka i wyżywienie, są zapewnione. Natomiast niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. W. nie zgodził się z decyzją organu. Wyjaśnił, iż jego staż pracy jest większy, niż wskazuje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący nie jest jednak sam w stanie tego udowodnić. Ponadto wyjaśnił, iż jego częste zmiany pracodawców i przerwy w zatrudnieniu spowodowane były potrzebą sprawowania opieki nad chorą matką. Zarzucił organowi, iż ten w ogóle nie ustosunkował się do tego faktu. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r., w uzupełnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organ nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności, jakie wystąpiły u skarżącego podczas kluczowego okresu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. od 1995 do 2005 r. Pominął m.in. fakt, iż skarżący opiekował się chorą matką. Tymczasem fakt ten, w ocenie pełnomocnika, w połączeniu z bezrobociem i brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia pozwalają przyjąć, iż w rozpatrywanej sprawie ziściła się przesłanka szczególnych okoliczności. Ponadto wskazał, iż organ nieprawidłowo zinterpretował informacje skarżącego o podejmowaniu pracy dorywczej, ponieważ – jak wyjaśnił, skarżącemu nie chodziło o celowe podejmowanie pracy bez ubezpieczenia, ale o drobne czynności wykonywane na rzecz sąsiadów, np. grabienie liści. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, zatem procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów kpa. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez K. W. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Dla niniejszej sprawy istotną jest okoliczność, że K. W. w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy sprawował opiekę nad chorą matką i – zdaniem Sądu – fakt ten z pewnością miał wpływ na jego aktywność zawodową. Skarżący już w pierwszym wystąpieniu do organu wskazywał, iż pracował z przerwami i często zmieniał miejsce pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Tymczasem organ w ogóle nie zauważa tego argumentu i w całym postępowaniu się do niego nie odnosi. Sąd podkreśla, że interpretując art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy ocenić nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Ustalając natomiast te przyczyny, trzeba wziąć pod uwagę całokształt czynników występujących w okresie przerwy w zatrudnieniu, w tym również konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niewątpliwie ograniczającą możliwość pozyskania pracy zarobkowej. Ponadto należy wskazać, iż organ nie wyjaśnił kwestii związanej z długością stażu pracy skarżącego. Skarżący w postępowaniu wskazywał, iż przepracował 32 lata, jednak z uwagi na odniesiony poważny uraz głowy nie jest w stanie tego udokumentować, nawet z pomocą Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywa. W tej sytuacji organ winien dążyć do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności – z dokumentów organu wynika, iż skarżący udokumentował niewiele ponad 18 lat okresów składkowych. Prawdą jest, iż nie można wymagać od organu, by szukał on "po omacku" materiału dowodowego, jednak zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, winien on podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Tymczasem Prezes ZUS ową rozbieżność pominął. Odnosząc się z kolei do sytuacji materialnej K. W., należy stwierdzić, że również w tej kwestii organ nie dopełnił nałożonych na niego obowiązków ustawowych. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniem Prezesa ZUS, iż podstawowe potrzeby życiowe skarżącego są zaspokojone, z uwagi na fakt, iż zamieszkuje on w Domu Pomocy Społecznej zapewniającym mu całodobową opiekę i wyżywienie. Organ pominął bowiem fakt, iż jedynym źródłem utrzymania skarżącego jest zasiłek w wysokości 477 zł, z czego 70% tej kwoty, czyli 333,90 zł, pobiera DPS, w którym zamieszkuje skarżący, w charakterze zapłaty. Stąd też jedyną kwotą pozostającą do dyspozycji skarżącego jest 143,10 zł. Zdaniem Sądu, nie jest to suma, która w jakikolwiek sposób może być wystarczająca na potrzeby chorego, dorosłego człowieka. Należy wskazać, że brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. Dlatego też w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej. Zgodnie z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 14, poz. 188) kwota najniższej emerytury, renty rodzinnej i renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy w dacie orzekania (od 1 marca 2009 r.) wynosiła 675,10 zł brutto. Nie ulega wątpliwości, iż wskazana kwota jest zdecydowanie wyższa od dochodu K. W. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien prawidłowo zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O wynagrodzeniu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).