II SA/Wa 569/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] o przydziale J. J. lokalu mieszkalnego [...] w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Na mocy decyzji Szefa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] J. J. uzyskał przydział lokalu mieszkalnego [...] w Z. W tym samym budynku, decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], przydzielono mieszkanie J. M. Obaj pełnili służbę w organach [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w N. z dnia [...] grudnia 1994 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia wstępnego z dnia [...] lipca 1995 r. Sądu Rejonowego w Z. ustalono, że współwłaścicielką wyżej wymienionej nieruchomości w rozmiarze ½ całości jest osoba prywatna, która przysługujące jej prawo zbyła na rzecz J. M. J. M. następnie nabył od Gminy Z. skomunalizowane już pozostałe udziały we współwłasności nieruchomości, stając się jej wyłącznym właścicielem. Następnie J. M. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej J. J. prawo do zajmowanego lokalu, ponieważ w opinii skarżącego mieszkanie to nigdy nie znajdowało się w dyspozycji resortu właściwego do spraw wewnętrznych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ostatecznie decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił stwierdzenia nieważności cytowanej na wstępie decyzji. Po rozpoznaniu odwołania J. M. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym z przyczyn formalnoprawnych, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Od powyższego orzeczenia J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1490/04 uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn proceduralnych. Ponownie analizując sprawę organ decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale J. J. lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została również uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącym, że Komendant Główny Policji dokonując oceny materiału dowodowego nie uzasadnił w sposób przekonujący, iż Szef [...] wydając w dniu [...] grudnia 1988 r. decyzję nr [...] w sprawie przydziału J. J. lokalu mieszkalnego [...] w Z., działał na podstawie prawa oraz w ramach przysługujących mu kompetencji. Kolejnym wyrokiem w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2020/07 stwierdził nieważność następnej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wskazując, że organ rażąco naruszył art. 138 kpa. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu skargi J. M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1760/10 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Organ nie wykonał bowiem wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06, w których Sąd polecił organowi przy ponownym rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. stosować zasady wyrażone w art. 7, 8, 77 kpa, oraz zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa odnieść do wszystkich podniesionych zarzutów, a w szczególności dokonać jeszcze raz oceny materiału dowodowego zeznań świadków, oraz powołanych wyżej pism, tj. KW Policji w N. z dnia [...] września 1991 r., Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] marca 1991 r., oraz pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 1991 r. Sąd wskazał również, że organ dokonując oceny materiału dowodowego winien uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie [...] o wznowienie postępowania, a w konsekwencji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem, jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., Komendant Główny Policji w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. powtórzył argumentację zawartą w uchylonej wyrokiem z 30 listopada 2006 r. decyzji, a tym samym nie wykonał żadnego ze wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku. Zdaniem Sądu organ ponownie przekroczył zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, wskazujące na ich dowolność. Dlatego też ponownie rozpoznając odwołanie J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. organ powinien zastosować się do wyczerpujących wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/06. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji K. nr [...] z dnia [...] marca 2004 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu polecił dokonanie ponownej analizy akt sprawy pod kątem istnienia dokumentu potwierdzającego prawo dyspozycji przedmiotowym lokalem przez [...] Urząd [...] . Komendant Wojewódzki Policji w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] o przydziale J. J. lokalu mieszkalnego [...] w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ J. M., jako właściciel spornej nieruchomości wypowiedziała J. J. najem tego lokalu z dniem [...] października 2005 r., i ten wraz z rodziną wyprowadził się z tego lokalu. Dalej organ stwierdził, iż w obowiązującym stanie prawnym, prawo dyspozycji nie może obciążać lokalu stanowiącego własność osoby fizycznej. Od powyższego rozstrzygnięcia J. M. złożył odwołanie. Komendant Główny Policji uchylając decyzję organu I instancji wskazał, iż nie wykonał on w pełni wytycznych Sądu dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie, zwłaszcza kwestii istnienia dokumentu, z którego wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Naczelnika Miasta Z. na rzecz [...] Urzędu [...]. Polecił organowi I instancji dokonanie gruntownej analizy materiału dowodowego postępowania, wystąpienie do właściwych organów administracji publicznej, których pomoc może okazać się niezbędna do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w razie konieczności zebrać dowody z przesłuchania stron oraz świadków lub przeprowadzić rozprawę administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na powyższą decyzję J. M. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenia art. 7, 77, 107 kpa oraz art. 6, 8 i 12 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący stwierdził, iż pomimo tego, że zaskarżona decyzja wskazuje, że decyzja organu I instancji była obarczona wadami, to jednak postępowanie drugoinstancyjne nie zostało przeprowadzone we właściwy sposób, nie zostały również zbadane zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga J. M. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz.1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ma charakter wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stąd też przedmiotowa decyzja może zapaść w ściśle określonych przypadkach wskazanych w cytowanym powyżej przepisie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w części lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale naruszono w nim w rażący sposób przepisy procesowe (por. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie zaktualizowane i rozszerzone. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r. str. 612 i nast.). Dodatkowo należy wskazać, iż decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia nie może zawierać wskazań czy wytycznych organu II instancji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ kasacyjny jest bowiem uprawniony do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym chodzi tu tylko o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast o treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji, ponieważ po przekazaniu sprawy jest on obowiązany ponownie ją rozpoznać i wydać rozstrzygnięcie (tamże). W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji w K. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1760/10. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wypełniły przesłankę umożliwiającą zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Co do tej części postępowania strony nie pozostają w sporze. Natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił organowi II instancji, iż nie przeprowadził on prawidłowego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Ponadto zdaniem skarżącego organ nie ocenił już zebranych dowodów w postępowaniu administracyjnym, choć jego zdaniem zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśniono powyższej decyzja kasacyjna organu II Instancji przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia nie powinna zawierać żadnych wytycznych tego organu, poza wskazaniem okoliczności faktycznych, co do których należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ponadto należy wyjaśnić skarżącemu, iż decyzja kasacyjna jest szczególnym rodzajem decyzji, jak wskazano powyżej, nie jest ona rozstrzygnięciem w sprawie zawierającym merytoryczne odniesienie do sprawy. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania decyzji organu I instancji, bazując na materiale dowodowym zebranym przez ten organ. Zgodnie z art. 136 kpa możliwości uzupełnienia tego materiału dowodowego przez organ odwoławczy są ograniczone. Dlatego też w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wydaje decyzję kasacyjną. W przeciwnym bowiem razie naruszyłby konstytucyjne prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenie jego sprawy. Skoro w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K. w ogóle nie przeprowadził takiego postępowania, a był do tego zobowiązany wyrokiem Sądu, to Komendant Główny Policji nie mógł przeprowadzić tego postępowania w swoim zakresie, ponieważ z jednej strony takie działanie nie mieściłoby się w granicach "uzupełnienia materiału dowodowego", z drugiej zaś strony istotnie ograniczyłoby konstytucyjne prawo strony. Reasumując Komendant Główny Policji przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny i prawny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd też skarga J. M. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.