II SA/Wa 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] W. na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Z. J. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] W. z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Zarząd Dzielnicy [...] W., działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) oraz § 50 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 10 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, § 26 i § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), uchwałą z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. po ustaniu przyczyny jej rozwiązania: odmówił zakwalifikowania Z. i T. J. do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i umieszczenia na liście osób oczekujących. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podniesiono, że Z. J., zamieszkująca z synem, córką i 3 wnucząt w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., z powodu zaległości czynszowych utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu ze skutkiem na dzień [...] stycznia 2000 r. Zaległość została spłacona, wobec czego Z. J. zwróciła się do Urzędu Dzielnicy [...] W. o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu. Organ wyjaśnił, że Z. J. w dniu [...] listopada 2008 r. zawarła związek małżeński z obywatelem A. – T. J., który na stałe zamieszkuje w W., gdzie wynajmuje mieszkanie o powierzchni 70 m2. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu jeżeli wnioskodawcy małżonek posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W związku z powyższym, organ odmówił zakwalifikowania Z. i T. J. i umieszczenia na liście oczekujących na ponowne zawarcie umowy najmu ww. lokalu. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W. poinformował Z. J. o powyższej uchwale Zarządu Dzielnicy [...] W. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Z. J., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wymienionej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] listopada 2012 r., poinformował pełnomocnika Z. J., że w ocenie organu brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że mąż Z. J. posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni 70 m2, w związku z czym, zgodnie z zapisem w § 6 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ zauważył, że ww. przepis nie wskazuje, że tytuł prawny do lokalu/nieruchomości współmałżonek wnioskodawcy musi posiadać na terenie Polski, zatem § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały znajduje zastosowanie w przypadku Z. J. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Z. J., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] , wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Zarządowi [...] ze stosownymi zaleceniami merytorycznymi. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie zapisów § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez błędną interpretację i zastosowanie do rozstrzygnięcia reguł ogólnych określonych w § 4 i nast. uchwały; 2) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia słusznego interesu Z. J. przy rozstrzygnięciu jej wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy istniały przesłanki do wydania skarżonej uchwały. W sytuacji, gdy podstawą wydania kwestionowanego aktu był przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., zasadnym było dokonanie jego wykładni. Zgodnie z powyższym przepisem, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania, posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki, dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jak wynika z treści wyżej powołanego aktu prawnego, znajduje się w nim odniesienie do okoliczności faktycznych, tj. materii wspólnego zamieszkiwania, czy wspólnego pożycia. Odniesienie takie jest logicznie uzasadnione, gdyż celem prawodawcy tworzącego omawiany akt prawny, było umożliwienie gminom racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami mieszkaniowymi dla jak najszerszego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Słusznie wywodził prawodawca, że w sytuacji gdy jedna z osób, stale zamieszkujących z wnioskodawcą, posiada prawo do innego lokalu, to uznać można, iż przy pomocy tego innego lokalu będzie w stanie zaspokoić potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy. W takiej sytuacji odpadałaby więc potrzeba uwzględniania wniosku wnioskodawcy i przyznawania mu lokalu z zasobów gminnych. Badając omawiany przepis odnieść się należy również do użytego w nim słowa "małżonek". W ocenie tutejszego Sądu, zwrot "małżonek", na potrzeby wykładni § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., należy odczytywać w powiązaniu z dalszą treścią przedmiotowego przepisu. To zaś prowadzi do konkluzji, że określenie "małżonek" zostało użyte zamiennie z określeniami "osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu", czy "osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkania". Prawodawca używając zwrotu "małżonek" rozumiał go więc w ten sposób, że jest to osoba, która stale zamieszkuje z wnioskodawcą. Tylko bowiem przy takim rozumieniu powyższego zwrotu, możliwym byłoby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez współmałżonka. W innej sytuacji (gdyby małżonkowie wspólnie nie zamieszkiwali) nie występowałaby korelacja pomiędzy faktem posiadania przez małżonka tytułu prawnego do innego lokalu, a możliwością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. Przechodząc do istoty niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest to, że organ w uzasadnieniu skarżonej uchwały ustalił fakt zamieszkiwania w spornym lokalu przy ul. [...] w W.: Z. J., jej syna, córki i trójki wnucząt. W ten sposób organ potwierdził, że mąż wnioskodawczyni nie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczy skarżona uchwała. To zaś sprawia, że dla niniejszej sprawy bez wpływu pozostaje to, czy mąż skarżącej posiada prawo do jakiegoś lokalu. Skoro bowiem nie zamieszkuje z żoną, to oznacza to, że przy pomocy swojego lokalu nie będzie mógł zaspokoić potrzeb mieszkaniowych skarżącej. Tak więc przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nie znajdzie zastosowania w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Jak to już bowiem wcześniej wyłożono w niniejszym uzasadnieniu, prawodawca nakazuje odkodowywać określenie "małżonek", jako dotyczące osoby zamieszkującej z wnioskodawcą. Nie nawiązuje zaś do materii obowiązku alimentacyjnego, czy kwestii oznaczonej w art. 680 z indeksem 1 K.c. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że skarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z powołanym w niej przepisem § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.