II SA/Wa 580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi T. C. na pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu T. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Wnioskiem z [...] stycznia 2025 r., złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, T. C. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "Przewodniczący KRRiT", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: korespondencji email pomiędzy pracownikami Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRiT") lub członkami KRRiT z okresu styczeń 2022 r. - grudzień 2023 r. a Prezesem Rady Ministrów, Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, sekretarzami stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, podsekretarzami Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministrem Cyfryzacji J. C., pełnomocnikiem rządu ds. Bezpieczeństwa Przestrzeni Informacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej związanej pośrednio lub bezpośrednio z działalnością [...] Sp. z.o.o. oraz działalnością usługi [...]; korespondencji email pomiędzy pracownikami KRRiT lub członkami KRRiT z okresu styczeń 2022 r. - grudzień 2023 r. a Pełnomocnikiem rządu ds. Bezpieczeństwa Przestrzeni Informacyjnej Rzeczypospolitej – S. Z. związanej pośrednio lub bezpośrednio z działalnością [...] Sp. z.o.o. oraz działalnością usługi [...]; wszelkich opinii prawnych lub analiz wytworzonych przez pracowników KRRiT lub podmioty świadczące usługi na rzecz KRRiT, a dotyczących w sposób pośredni lub bezpośredni rozpatrzenia wniosku o wpis [...] do wykazu podmiotów świadczących audiowizualne usługi medialne na żądanie; korespondencji, o której mowa w pkt 1 i 2, również w formie listownej papierowej, a także w formie wiadomości wysyłanych za pośrednictwem komunikatorów internetowych: Messenger, SIGNAL, WHATSAPP, TELEGRAM za pomocą telefonów służbowych oddanych do użytku pracownikom KRRiT oraz członkom KRRiT. Pismem organu z 12 lutego 2025 r. skarżący został poinformowany, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2025 r., wynikającego z konieczności powzięcia dodatkowych czynności. Następnie w piśmie z [...] lutego 2025 r. nr [...] Przewodniczący KRRiT powiadomił skarżącego, że korespondencja, objęta pkt 1, pkt 2 i pkt 4 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bowiem nie służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z zapewnieniem poprawności funkcjonowania organów państwa, lecz służy zaspokojeniu wyłącznie indywidualnych potrzeb prywatnego przedsiębiorcy poprzez uzyskanie informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla indywidualnego zapotrzebowania skarżącego. Organ powołał się w tym aspekcie na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 99/24 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej (vide wyroki NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19 i z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19). Ponadto, zdaniem Przewodniczącego KRRiT, wniosek w pkt 1, pkt 2 i pkt 4 został sformułowany w sposób ogólnikowy, zbiorczy i niekonkretny, przez co nie może być prawidłowo rozpoznany (vide wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 903/13). Korespondencja objęta tą częścią wniosku może także stanowić dokument wewnętrzny, służący jedynie utarciu wykładni przepisów prawa, opiniowaniu prawnemu w ramach stanowiska organu lub stanowiska pomocniczego, a jako element pomocniczy dla wypracowania dokumentów końcowych nie może stanowić informacji publicznej. Wreszcie nie ustalono, aby korespondencja będąca przedmiotem wniosku znajdowała się w posiadaniu KRRiT, zaś ogólny, niekonkretny zakres wniosku uniemożliwia poczynienie w tym zakresie jednoznacznych i wiążących ustaleń. Również w kwestii dokumentów wskazanych w pkt 3 wniosku, tj. wszelkich opinii prawnych i analiz wytworzonych przez pracowników KRRiT lub podmioty świadczące usługi na rzecz KRRiT, a dotyczących w sposób pośredni lub bezpośredni rozpatrzenia wniosku o wpis [...] do wykazu podmiotów świadczących audiowizualne usługi medialne na żądanie, Przewodniczący KRRiT stwierdził, iż żądane opinie i analizy nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, iż dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są m.in. korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a także opinie i ekspertyzy odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1867/23). Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunku działania organu. Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, wytworzone przez organ lub powstałe na jego zlecenie, które nie są dla niego wiążące, lecz służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu. Taki charakter mają także opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (vide wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1401/24). Powyższe pismo skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: ( art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na jego niewłaściwej subsumpcji, a w konsekwencji uznaniu, że wnioskowane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej, co skutkowało odmową udostępnienia przez organ informacji publicznej; ( art. 5 u.d.i.p., polegające na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu przez organ, że przesłanką odmowy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. jest to, iż udostępnienie jej "nie służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z zapewnieniem funkcjonowania organów państwa, lecz służy zaspokojeniu wyłącznie indywidualnych potrzeb prywatnego przedsiębiorcy w postaci uzyskania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla indywidualnego zapotrzebowania Wnioskodawcy", podczas gdy: - prawidłowe zastosowanie przez organ art. 5 u.d.i.p. nie dawało podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, - uzyskanie żądanej informacji publicznej pozostaje nie tylko w interesie skarżącego jako pełnomocnika [...] Sp. z o.o. (właściciel [...]), ale też w interesie społecznym. W ocenie skarżącego, uzyskanie żądanej informacji publicznej służy interesowi ogółu. Żądane informacje mają służyć "ujawnieniu patologii drążącej organy administracji publicznej w 2022 roku, w ramach której to patologii, z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wysyłano polecenia - m.in. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - służące cenzurowaniu wolności słowa oraz wstrzymaniu działalności niewygodnej poprzedniej władzy telewizji internetowej [...]". Jak dalej stwierdził skarżący, w wyniku datowanej na pierwsze półrocze 2022 r. korespondencji pochodzącej z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w trakcie gdy Prezesem Rady Ministrów był M. M, Przewodniczący KRRiT przez trzy lata wstrzymywał rozpatrzenie wniosku [...]Sp. z o.o. o wpis do wykazu dostawców audiowizualnych usług medialnych na żądanie, zaś na początku 2025 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na ww. spółkę kary pieniężnej za niezgłoszenie do tego wykazu; ( art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., polegające na zaniechaniu przez organ wskazania w decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, - orzeczenia wobec Przewodniczącego KRRiT obowiązku udostępnienia informacji publicznej w treści i formie wskazanej we wniosku z [...] stycznia 2025 r., - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Alternatywnie skarżący zaskarżył bezczynność Przewodniczącego KRRiT w udostępnieniu żądanej informacji, dlatego "z ostrożności" wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] stycznia 2025 r., - zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w ww. wniosku - w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, - stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT (reprezentowany przez adwokata M. Z.) zażądał odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, bowiem pismo Przewodniczącego KRRiT z [...] lutego 2025 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ewentualnie - oddalenia skargi w całości, jak również nałożenia na skarżącego, w oparciu o art. 208 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), obowiązku zwrotu kosztów w przypadku konstatacji jego niesumienności lub oczywistej niewłaściwości postępowania. Organ zaakcentował, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, ma charakter wyłącznie informacyjny, co prowadzi do wniosku, iż nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest rozstrzygnięciem w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przewodniczący KRRiT zauważył również, że przedmiotem jednej skargi nie może być zarówno decyzja, jak i bezczynność. Jeżeli, w ocenie skarżącego, żądana informacja ma charakter informacji publicznej i skarżący kwestionuje w tym zakresie stanowisko organu, to uprawniony jest do wniesienia odrębnej skargi, czyli skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z 29 kwietnia 2025 r. skarżący sprecyzował, iż skarży decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ pismo organu z [...] lutego 2025 r. zawiera wymagane prawem elementy decyzji administracyjnej, w tym merytoryczne rozstrzygnięcie jego wniosku informacyjnego z [...] stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany szeroko w przepisach p.p.s.a., obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Według art. 58 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Przewodniczącego KRRiT z [...] lutego 2025 r. nr [...] nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W piśmie tym organ poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje (z pkt 1-4 wniosku) nie mają waloru publicznego. Przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych takiego aktu. Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej", co właśnie uczynił Przewodniczący KRRiT w korespondencji skierowanej do skarżącego z [...] lutego 2025 r. W przedmiotowej sprawie skarżący w istocie kwestionuje realizację jego wniosku z [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nie sposób zgodzić się z jego stanowiskiem, iż pismo organu z [...] lutego 2025 r. stanowi decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Zarówno jego treść, jak i forma wskazują, że jest to wyłącznie pismo informacyjne, w którym organ - adresat wniosku skarżącego zakwalifikował żądane informacje jako pozbawione waloru informacji publicznej. Zatem analizowane pismo nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Przewodniczącego KRRiT kwalifikacją prawną przedmiotu wniosku, to może wywieść (odrębną, a nie alternatywną) skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skarżącemu przysługuje więc środek, w ramach którego może zweryfikować stanowisko Przewodniczącego KRRiT co do charakteru żądanych informacji. W przypadku skargi na bezczynność, sąd dokonuje kwalifikacji wnioskowanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.