II SA/Wa 581/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego wykorzystywania informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od organu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego K. L. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy ponownego wykorzystywania informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., znak: [...]. W sprawie ustalono, że K. L. złożył w dniu [...] września 2011 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o udzielenie informacji o środowisku i jego ochronie (w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz o udzielenie informacji publicznej (na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez udostępnienie: 1) każdej z decyzji w przedmiocie pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydanych w roku 2011 i 2012, w tym: • decyzji [...] o sygnaturze [...] , • decyzji [...] z [...] marca 2012 r., • decyzji [...] , • decyzji [...] z [...] kwietnia 2012 r. 2) każdej opinii Ministerstwa Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w roku 2011 r. i 2012 r. w toku postępowań o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich; w tym opinii Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla spółek E. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. i E. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o.; opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o sygnaturze [...] oraz opinii Ministra Środowiska o sygnaturze [...]. Wniosek strony, z uwagi na zastosowanie dwóch różnych podstaw prawnych w treści wniosku, był przedmiotem dwóch odrębnych postępowań – o udostępnienie informacji o środowisku oraz o ponowne udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] października 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję nr [...], odmawiając ponownego wykorzystywania informacji publicznej w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, wskazał że w sprawach o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich inwestorzy zastrzegli, iż treść wniosków zawiera informację stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, co wyłącza możliwość ich udostępniania innym podmiotom. Ochronie przed nieuprawnionym udostępnieniem podlega treść informacji, niezależnie od formy w jakiej ta informacja została zawarta. Rozstrzygnięcia organów wydane na podstawie wniosków ww. stron również zawierają treść objętą ochroną, co wyłącza możliwość udostępnienia treści decyzji oraz postanowień zawierających opinie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem jakiekolwiek przekazanie, ujawnienie lub wykorzystywanie informacji zawartych we wnioskach oraz informacji zawartych w pozostałych pismach dot. przedmiotowych spraw, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji naruszałoby interes inwestorów oraz zasadę równego traktowania inwestorów. W dniu [...] października 2012 r. wnioskodawca złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...]. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. wnioskodawca zawiadomił organ o częściowym wycofaniu wniosku o udostępnienie informacji (opinie Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) i utrzymaniu wniosku w pozostałym zakresie (decyzje organu). Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. L. w części odmowy ponownego wykorzystania informacji publicznych, w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję I instancji, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro zatem inwestorzy zastrzegli we wnioskach, iż treść wniosków zawiera informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, to wyłącza to możliwość ich udostępniania innym podmiotom. Ochronie przed nieuprawnionym udostępnieniem podlega treść informacji, niezależnie od formy w jakiej ta informacja została zawarta, co wyłącza możliwość udostępnienia treści decyzji organu. Stwierdził, że wbrew zarzutom strony, organ I instancji dokonał wnikliwej oceny zebranego materiału oraz zestawienia interesu indywidualnego przedsiębiorcy z ogólnymi przesłankami interesu społecznego w dostępie do informacji publicznej, wobec czego uznał, że nie zachodzi możliwość ponownego wykorzystania informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. L. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 107 kpa, poprzez nieuprawnione wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku podstaw prawnych do odmowy i braku jej odpowiedniego uzasadnienia, 2. art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną interpretację tajemnicy przedsiębiorcy, co doprowadziło do uznania, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi wyjątek od zasady udostępniania informacji, 3. art. 8 i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 74 ust.3 Konstytucji RP, poprzez nieudostępnienie informacji o środowisku, pomimo szczególnego obowiązku udostępniania tego typu informacji, 4. art. 21 ust. 2 pkt 13 i art. 96 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez nieudostępnienie w dniu złożenia wniosku dokumentów stanowiących informację o środowisku i jego ochronie W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga K. L. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Pozwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Stosownie zaś do art. 23g ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 23g ust 8 pkt 1 cytowanej ustawy, podmiot zobowiązany odmawia, w drodze decyzji, ponownego wykorzystywania informacji publicznej, w przypadku gdy dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5, lub w przepisach odrębnych ustaw. Wskazany zaś art. 5 w ust. 2 ustawy stanowi m. in., że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił ponownego wykorzystania informacji publicznej, powołując się na fakt, że żądane informacje zawierają tajemnice przedsiębiorcy, ponieważ takie zastrzeżenie uczynili inwestorzy w treści wniosków o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Organ wyjaśnił też, że ochronie przed nieuprawnionym udostępnieniem podlega treść informacji, niezależnie od formy w jakiej ta informacja została zawarta, a zatem rozstrzygnięcia organów wydane na podstawie wniosków ww. stron również zawierają treść objętą ochroną, co wyłącza możliwość udostępnienia treści decyzji oraz postanowień zawierających opinie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. . Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Bank nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem Bank nie wykazał przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż przedmiotowe zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem treści art. 28 kpa i art. 61 § 4 kpa. Uszło uwadze organu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. A skoro tak, to już na etapie postępowania administracyjnego inwestorzy, którzy zastrzegli w treści wniosków o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, że informacje stanowią tajemnice przedsiębiorcy i w stosunku do których zostały wydane żądane decyzje, winny w tym postępowaniu uczestniczyć. Mają oni bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex). Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ponowne udostępnienie informacji publicznej, przepisy kodeksu postepowania administarcyjnego mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 23g ust. 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do decyzji o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497). Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej ponownego wykorzystania informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 kpa, a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce, poprzez pominięcie w postępowaniu spółek będących stroną umów, których domagała się strona skarżąca. Wskazać też należy, iż stosownie do art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stonami w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, wskazał, że przepis art. 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony nie może on tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (Lex nr 595027). Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest tożsame z poglądem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 438/12. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.