II SA/Wa 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. i R. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) – decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o wezwaniu I. K., R. G., A. G., K. G., L. G. i K. K., będących osobami nieuprawnionymi do świadczeń z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Lokal mieszkalny przy ul. [...] nr [...] w K. otrzymał R. K. – ówczesny funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego Do wspólnego zamieszkiwania uprawnieni byli żona Irena oraz dzieci R. i K. Po śmierci głównego najemcy w przedmiotowym lokalu obecnie zamieszkują I. K., R. G., A. G., K. G., L. G. i K. K. Komendant Wojewódzki Policji w K. uwzględniając fakt, że w niniejszym lokalu zamieszkują osoby nie związane z resortem spraw wewnętrznych, działając w trybie art. 61 k.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Konsekwencją prowadzonego postępowania było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji nr [...] nakazującej stronom opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Od powyższego orzeczenia pełnomocnik I. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o uznanie odwołania za uzasadnione, zorganizowanie rozprawy administracyjnej oraz wskazanie zamiennego lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], stwierdził, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji są przepisy art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Zdaniem organu istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy strona posiada tytuł prawny do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Tym samym konieczne jest wskazanie stanu prawnego, który reguluje problematykę prawną mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K, pozostaje w dyspozycji Policji. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy o Policji, stanowiąc, że: "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokalem będącym w dyspozycji ministra spraw wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, w myśl art. 89, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1. małżonek; 2. dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat; 3. rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu (...). Niezależnie od powyższych przepisów, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667) – prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów resortu mają funkcjonariusze zwolnieni ze służby i członkowie ich rodzin, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie, jest rzeczą bezsporną, że R. K. został zwolniony ze służby w Policji bez zachowania uprawnień emerytalno- rentowych z resortu MSWiA. Tym samym żona zmarłego I. K. również nie posiada uprawnień do renty rodzinnej z resortu MSWiA. Nie posiada również samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie była jego głównym najemcą. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez członka rodziny po śmierci emeryta policyjnego, wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem, uregulowanej w art. 691 kc. Zainteresowana nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może takiego tytułu prawnego uzyskać. Osoby zajmujące przedmiotowy lokal mieszkalny wykraczają poza krąg osób uprawnionych do przydziału lokalu mieszkalnego z resortu spraw wewnętrznych. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby nie posiadające tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W swoim wystąpieniu strony wniosły o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, KGP nie znalazł jednak podstaw do jej zorganizowania. Nadmienił, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje reguła rozpoznawania sprawy na rozprawie. W ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, a takiego obowiązku nie przewiduje przepis prawa. Odnosząc się do kwestii przydziału lokalu zastępczego, należy zaznaczyć, że przepisy odnoszące się do lokali resortowych nie przewidują przydziału lokali zastępczych. Do lokali, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Nie jest powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Forma lokalu zastępczego występuje wyłącznie w gminnym zasobie mieszkaniowym. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. R. G. i A. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KGP z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Skarżący zażądali uchylenia ww. decyzji oraz wskazania osobom najbliższym zmarłego R. K. zamiennego lokalu mieszkalnego z zasobów KWP w K. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: ‒ art. 75 Konstytucji RP oraz normy ogólnej zasady współżycia społecznego – wynikającej z treści art. 5 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienili, iż przedmiotowa decyzja zawiera co najmniej dwie półprawdy. Sporny lokal był użytkowany przez dwa kolejne pokolenia policjantów, czyli Teścia I. K. oraz jego syna, a i jej zmarłego męża – R. K., nie tylko, jak twierdzi organ, przez zmarłego R. K. W treści decyzji nadmienione zostało również, iż nie jest powinnością organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Skarżący podkreślili, że wskazane przez organ osoby nie związane z resortem to żona zmarłego byłego policjanta i jego dzieci. Wobec powyższego wskazane osoby są związane z resortem Policji. R. K. – jako były Policjant – mógł zostać przeniesiony wraz z rodziną do zamiennego lokalu mieszkalnego, kiedy rozstał się z resortem. Zatem, zdaniem skarżących, brak takiej propozycji stanowi naruszenie treści art. 98 ustawy o Policji. Decyzja KGP narusza zasady współżycia społecznego, a także uderza w podstawowe wartości ludzkie. Dopuszczono bowiem do zamieszkiwania byłego policjanta w jego dawnej kwaterze wraz z rodziną, gdzie opłacali czynsz i remontowali mieszkanie na swój koszt. Obecnie, korzystając ze śmierci byłego policjanta, organ nakazuje jego rodzinie opróżnienie lokalu. Opisana sytuacja jest zaprzeczeniem istniejących państwie zasad współżycia społecznego, o czym mówi ogólna norma generalna określona w art. 5 Kodeksu cywilnego. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w myśl art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W sprawie bezsporne jest, że lokal nr [...] przy ul. [...] w K. pozostaje w dyspozycji organów Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji miasta właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 220/12). Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organy trafnie wskazały, iż okolicznością mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt zwolnienia R. K. – funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, któremu sporny lokal mieszkalny został przydzielony mocą decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. – ze służby bez nabycia uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto, jak słusznie podkreśla organ I instancji, żona zmarłego R. K. – I. K., a także pozostałe osoby zamieszkujące w spornym lokalu, tj. córka R. G., A. G., K. G., L. G. i syn K. G. nie są uprawnione do świadczeń emerytalno- rentowych z resortu spraw wewnętrznych. Brak uprawnień do świadczeń emerytalno- rentowych po stronie ww. osób powoduje, iż osoby te zamieszkują w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego, wyjaśnić należy, iż w sprawach z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie ma zastosowania instytucja nadużycia prawa podmiotowego wyrażona w tym przepisie. Choć bowiem zasady, do których odwołuje się art. 5, mają charakter uniwersalnych reguł ludzkiego postępowania, zakres zastosowania tego przepisu jest ograniczony do stosunków prawa prywatnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można kategoryczne sformułowanie, generalnie wykluczające stosowanie art. 5 w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2224/97, LEX nr 44515; por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 124/11, LEX nr 990161). Istota problemu polega na tym, o jaki typ stosunków prawnych chodzi. Trafnie myśl tę wyraził ośrodek zamiejscowy NSA we Wrocławiu w tezie wyroku z dnia 22 września 1983 r., sygn. akt SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75. Sąd wskazał w niej, że choć art. 5 wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa, to – ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego – "klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w którym nie występuje jej odpowiednik". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.