II SA/Wa 589/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w części dotyczącej odmowy przyznania należności zagranicznej za okres od [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono przyznania [...] W. K. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego ONZ w [...] za okres od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Jednocześnie decyzją tą stwierdzono, że roszczenie z tytułu prawa do należności zagranicznej za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. uległo przedawnieniu. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna. Wyjaśnił, że skarżący pełni służbę wojskową poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego misji ONZ [...] w okresie od [...].11.2004 r. do [...].12.2005 r. Jednocześnie stwierdził, że z przepisów wykonawczych wynika, że żądana przez W. K. należność zagraniczna nie przysługuje mu. Organ przywołał § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1698) i stwierdził, że stosownie do § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłacanych miesięcznie żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowej. Wyjaśnił, że skarżący od misji ONZ otrzymywał [...] USD dziennie, zaś polski dodatek zagraniczny bazowy dla [...] w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] kwietnia 2006 r. wynosił [...] USD. Organ stwierdził, że w okresie pełnienia przez skarżącego służby w [...] przysługiwała mu należność zagraniczna w wysokości 3,6 krotności stawki dodatku zagranicznego bazowego – [...] USD miesięcznie pomniejszona o kwotę środków pieniężnych wypłaconych skarżącemu przez misję ONZ, tj. [...] USD dziennie. W konkluzji organ stwierdził, że skoro skarżącemu przez misję pokojową ONZ na miejscu w [...] wypłacane były wyższe stawki ([...] USD dziennie), to stosownie do uregulowań § 12 pkt 3 omawianego rozporządzenia, należność zagraniczna w ogóle mu nie przysługuje. Powołując się na przepis art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych organ uznał, że część roszczeń skarżącego uległo przedawnieniu. Wyjaśnił, że dopiero wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o wypłatę należności zagranicznej przerwał bieg przedawnienia, a zatem tylko roszczenia wymagalne po [...] sierpnia 2005 r. mogły podlegać rozpoznaniu. Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez dokonanie przez organ błędnych ustaleń i uznanie, że ekwiwalent pieniężny za niezapełnienie żołnierzowi pełniącemu służbę poza granicami kraju wyżywienia i zakwaterowania tzw. MSA stanowi dodatkowe wynagrodzenie wpływające na wysokość przysługującej należności zagranicznej, - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 12 ust. 3 rozporządzenia MON w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, poprzez utożsamianie pojęcia należności zagranicznej z należnością wynikającą z niewykonania obowiązku zapewnienia żołnierzowi na misji zakwaterowania i wyżywienia, - naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 75 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez uznanie, iż należności skarżącego za okres od [...] listopada 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. uległy przedawnieniu. W uzasadnieniu skargi W. K. podniósł, że w czasie misji obserwacyjnej ONZ w [...] nie korzystał z bezpłatnego wyżywienia i dlatego też misja ONZ wypłacała mu z tego tytułu ekwiwalent – dietę (MSA) w wysokości [...] USD dziennie. Wyjaśnił, że wypłacane mu na miejscu świadczenie było przeznaczone na pokrycie kosztów zakwaterowania i wyżywienia w czasie misji. Podkreślił, że wypłacone mu w [...] świadczenie nie jest tożsame z należnością zagraniczną, o której mowa w art. 102 ust. 3 ustawy i § 19 rozporządzenia MON z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych (...). Twierdził, że w pojęciu wynagrodzenia za służbę – należności zagranicznej nie mieści się pojęcie diety, która jest jedynie ekwiwalentem za niewykonanie ustawowego obowiązku zapewnienia żołnierzowi zakwaterowania i wyżywienia. Nadto, że uznanie przez MON diety (MSA) jako formy "wynagrodzenia" i odmowa wypłacenia mu należności zagranicznej pozbawia go prawa do bezpłatnego wyżywienia i zakwaterowania, które przysługuje mu na mocy art. 24 ust. 7 pkt 1 ustawy pragmatycznej. Wywodził, że świadczeń, które otrzymywał na miejscu – (diet) nie można zakwalifikować jako wynagrodzenie. Odnosząc się do przedawnienia roszczenia skarżący podniósł, że stosownie do § 12 ust. 5 Rozporządzenia MON w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służby poza granicami państwa należność zagraniczną wypłaca się za okres od dnia przekroczenia granicy państwa w drodze na misję do dnia ponownego przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. Zdaniem skarżącego termin wymagalności roszczenia z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju był zbieżny z datą powrotu z misji, i przypadał na dzień [...] grudnia 2005 r. Skoro zaś wniosek o wypłatę zaległych należności złożył [...] sierpnia 2008 r. to doszło do przerwania biegu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późń. zm.), żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zgodnie z art. 24 ust. 7 cyt. wyżej ustawy żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia. Łączna wykładnia obu przepisów nie nasuwa wątpliwości, że żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje zarówno należność zagraniczna, jak i prawo do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia. Rację ma skarżący, twierdząc, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości pozbawienia żołnierza żadnego z omawianych świadczeń. W sprawie bezsporne jest, iż skarżący nie korzystał na misji ONZ w [...] z bezpłatnego wyżywienia i zakwaterowania i misja ONZ z tego tytułu wypłacała mu diety w wysokości [...] USD dziennie. Świadczenie to stanowiło ekwiwalent za brak wyżywienia i zakwaterowania na miejscu. Przewidziane w ustawie pragmatycznej prawo do bezpłatnego wyżywienia i zakwaterowania jest co do zasady świadczeniem rzeczowym (spełnianym w naturze). Tylko w sytuacjach wyjątkowych – przy braku możliwości zrealizowania go w naturze zamieniane być może na świadczenie pieniężne stanowiące ekwiwalent na pokrycie tych kosztów. Powyższe świadczenie w żaden sposób nie może być utożsamiane z należnością zagraniczną, o której mowa w art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu przewidziana tym przepisem należność zagraniczna jest formą wynagrodzenia – uposażenia za służbę pełnioną poza granicami kraju. Inaczej mówiąc, omawiane świadczenia tj. prawo do uposażenia i prawo do zakwaterowania i wyżywienia są prawami od siebie niezależnymi, różnymi, równoległymi i nie mogą być wzajemnie potrącane. Należność zagraniczna, o której mowa w art. 102 ust. 3 ustawy i § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1698), jest formą wynagrodzenia za służbę poza granicami kraju i na jej wysokość nie może mieć wpływu okoliczność, czy na miejscu zapewniono żołnierzowi zakwaterowanie i wyżywienie w naturze, czy też na ten cel otrzymał on odrębne środki pieniężne. Dodatkowo podnieść należy, co uszło uwadze organu, że instytucja potrącenia dotyczy wyłącznie należności pieniężnych. Przysługujące skarżącemu świadczenie w naturze (prawo do zakwaterowania, wyżywienia) nie mogło podlegać potrąceniu z należnością pieniężną – uposażeniem za służbę pełnioną poza granicami kraju. Stwierdzić też należy, iż przywołany przez organ § 12 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia przewidujący możliwość potracenia (zmniejszenia środków pieniężnych) o wypłacone przez misję należności dotyczy wyłącznie należności zagranicznej. W pojęciu "należność zagraniczna" nie mieści się dieta za wyżywienie i zakwaterowanie. Wypłacony skarżącemu przez misję ONZ ekwiwalent za świadczenia, które zapewnić winien MON nie powinien być zatem zakwalifikowany jako forma wynagrodzenia za pełnienie służby poza granicami kraju. Reasumując, w żaden sposób nie można było uznać, że wypłacona przez misję ONZ dieta tytułem zakwaterowania i wyżywienia stanowiła formę wynagrodzenia, którą można było potrącić z należnością zagraniczną. Konkludując, organ dokonał niewłaściwej wykładni § 12 rozporządzenia wykonawczego w zestawieniu z przepisami ustawy pragmatycznej – art. 102 ust. 3 i art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania należności zagranicznej z okres od [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Rozpoznając w tym zakresie sprawę ponownie organ weźmie dodatkowo pod uwagę, iż prawo do należności zagranicznej przedawnia się jako świadczenie okresowe za każdy miesiąc (a nie za każdy dzień) odrębnie. Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym dokona więc oceny w jakiej dacie winna nastąpić płatność skarżącemu należności zagranicznej za miesiąc [....] 2005 r. oraz za miesiąc [...] 2005 r. Ponownie zatem ustali za który miesiące (a nie dni) doszło do przedawnienia roszczenia z tytułu należności zagranicznej. Oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd podzielił ocenę organu, iż z upływem 3 lat w którym roszczenie stało się wymagalne doszło do przedawnienia roszczenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ swoje rozstrzygnięcie wyda w oparciu o przepisy ustawy. Dokona prawidłowej wykładni sformułowania "należność zagraniczna". Odniesie się do ustawowego obowiązku zapewnienia żołnierzowi zakwaterowania i wyżywienia poza granicami kraju. Weźmie pod uwagę, iż są to różne rodzajowo prawa żołnierza a jednocześnie obowiązki organu, oraz że § 12 rozporządzenia wykonawczego dotyczy jedynie potrącania przysługującej z wypłaconą należności zagranicznej oraz, że w tym pojęciu nie mieszczą się rekompensaty wypłacane przez misję ONZ z tytułu braku zapewnienia przez MON zakwaterowania i wyżywienia poza granicami kraju. Oceny prawnej organ dokona zgodnie z systematyką prawną – nadrzędnością przepisów ustawowych nad wykonawczymi. Dodać należy, że w dacie sporządzenia uzasadnienia Sądowi znane było z urzędu rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1181/08. Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie analogicznej o sygn. akt II SA/Wa 189/08. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji.