II SA/Wa 592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] H. D. – [...] w Z. (dalej jako Dyrektor SP w Z.) z dnia [...] października 2013 r. (bez nr) odmawiającą zezwolenia P.K. na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym. Z akt administracyjnych i sądowych wynika następujący stan sprawy: M. K. i W. K. w dniu [...] września 2013 r. złożyli wniosek do Dyrektora SP w Z. o wydanie zezwolenia córce – P.K. (przysposobionej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 2013 r.) na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza odziałem przedszkolnym tej szkoły. Dyrektor SP w Z. pismem z dnia [...] października 2013 r. odmówił wydania zezwolenia P.K. na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym prowadzonym przez ww. szkołę. W uzasadnieniu Dyrektor SP wskazał, że nie ma podstaw prawnych umożliwiających wydanie ww. zezwolenia na rok 2013/2014 z uwagi na złożenie wniosku po 31 maja 2013 r., gdyż przepis art. 16 ust. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, iż zezwolenie może być wydane, jeżeli wniosek o jego wydanie został złożony do dnia 31 maja. Uznając powyższe rozstrzygnięcie za decyzję administracyjną W. i M. K. w przewidzianym ustawą terminie złożyli odwołanie do [...] Kuratora Oświaty. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora SP w Z. z dnia [...] października 2013 r., wskazując w uzasadnieniu postanowienia, iż przedmiotowe pismo Dyrektora SP w Z. nie ma formy decyzji administracyjnej, tj. nie zawiera składników decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Od powyższego postanowienia W. i M.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 581/14 uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Uznając skargę za zasadną Sąd stwierdził, iż pismo Dyrektora SP w Z. z dnia [...] października 2013 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. W związku z ww. orzeczeniem Sądu, [...] Kurator Oświaty rozpatrzył odwołanie W. i M. K. od decyzji Dyrektora SP w Z. odmawiającej zezwolenia P. K. na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym i decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygniecie organ II instancji stwierdził, iż decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dniu orzekania. Wniosek W. i M. K. został złożony po dniu 31 maja, a zatem nie spełniał warunku określonego w art. 16 ust. 10 pkt 1 ww. ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu jego składania), a tym samym nie było podstaw prawnych do wydania zezwolenia P.K. na spełnienie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym. W.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora SP w Z. z dnia [...] października 2013 r. W skardze zarzuciła kwestionowanym decyzjom błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, które miały wpływ na ich treść oraz błędną i dyskryminującą opiekuna prawnego przysposobionego dziecka wykładnię art. 16 ust. 10 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi strona podniosła argument braku równości wobec prawa córki P.K. w kwestii dostępu do nauczania poza oddziałem przedszkolnym na skutek wydania ww. decyzji. Wskazała na obiektywny brak możliwości złożenia wniosku przed 31 maja 2013 r. (prawomocne przysposobienie P. K. nastąpiło po [...] maja 2013 r.) oraz niejednoznaczność zapisu art. 16 ust. 10 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę W.K. [...] Kurator Oświaty wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości i wobec tego zastosował instytucję autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dokonując weryfikacji własnego działania we wskazanym trybie organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], mocą której uchylił własną zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora SP w Z. z dnia [...] października 2013 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. [...] Kurator Oświaty uznał za przekonywujące argumenty skarżącej oraz ocenił, że zasadny jest zarzut, iż rozstrzyganie w 2015 r. sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na spełnianie w roku szkolnym 2013/2014 obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego poza oddziałem przedszkolnym, stało się bezprzedmiotowe. Decyzją autokontrolna [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 20015 r. została zaskarżona przez W. K. oraz M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 966/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy zezwolenia małoletniej P.K. spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w roku szkolnym 2013/2014 poza odziałem przedszkolnym szkoły podstawowej. Podstawę materialnoprawną decyzji odmownej Dyrektora SP w Z. z dnia [...] października 2013 r. stanowił art. 16 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który warunkował rozpatrzenie wniosku rodziców dziecka i wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 8 (na spełnienie ww. obowiązku poza odziałem przedszkolnym szkoły) przed rozpoczęciem roku szkolnego albo w trakcie roku szkolnego, jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia został złożony do dnia 31 maja. Przepis ten został zmieniony mocą art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zimne ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 642) w ten sposób, iż został zniesiony wymóg złożenia przez rodziców wniosku w zakreślonym terminie. Wniosek musiał spełniać szereg wymogów formalnych, lecz jego wniesienie nie było obarczone jakimkolwiek terminem. Ustawodawca nie zawarł w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych, które regulowałyby sposób rozpatrzenia wniosków wniesionych przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej. Oznacza to w wymiarze praktycznym, iż nowe prawo należało stosować od dnia wejścia go w życie, również do postępowań już wszczętych przed tą datą. Za trafnością powyższego stanowiska przemawia stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., SK 44/03 (publ. OTK-A 2004/5/46; Lex nr 113003), iż: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. K. 10/93) zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r. sygn. akt P 31/02)". W sprawie zaś sygn. P 4/93 Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (por. też wyroki Trybunału w sprawach P 2/99 i SK 21/99). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, iż [...] Kurator Oświaty rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji winien rozstrzygnąć sprawę wg. stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Bowiem w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dopiero rozstrzygniecie organu odwoławczego powoduje ostateczne załatwienie sprawy. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale oznacza ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W analizowanym przypadku organ odwoławczy poprzestał jedynie na kontroli zaskarżonej decyzji. Nie uwzględnił natomiast zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie dostrzegł, iż dacie orzekania zmieniła się treść przepisu materialnoprawnego mającego w sprawie zastosowanie (o czym wyżej), jak i faktu, iż wobec znacznego upływy czasu zbędne stało się rozstrzyganie w lutym 2015 r. o uprawnieniach dziecka wnioskujących W. i M. K., które mogło realizować to uprawnienie tylko w roku szkolnym 2013/2014. Wobec powyższego postępowanie z wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś, w myśl art. 105 § 1 k.p.a., stanowi przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego. Okoliczność tę powinien wziąć pod [...] Kurator Oświaty wydając decyzję odwoławczą z dnia [...] lutego 2015 r. Organ odwoławczy związany jest bowiem stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania orzeczenia odwoławczego. Prawidłowo działając [...] Kurator Oświaty powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji (tzn. gdy istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji), jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 805 -808). Organ II instancji naruszył zatem przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stosując go i utrzymując w mocy decyzję pomimo tego, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. [...] Kurator Oświaty naprawił swój błąd orzeczniczy w postępowaniu autokontrolnym decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. lecz ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 966/15. Zatem wobec wskazanych naruszeń przepisów postępowania Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie zaistniały pozytywne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd, uchylając zaskarżoną oraz utrzymaną ją w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.