II SA/Wa 593/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. D., M. S. i A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [....] na rzecz skarżących Z. D., M. S. i A. O. solidarnie kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 2, § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania Z. D. i M. S. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] (§ 2). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że Z. D. i M. S., zamieszkali w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...], 23 października 2023 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Z. D. w gospodarstwie domowym wykazała również matkę partnera – A. O. Wnioskodawczyni nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadała do 2014 r., w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. Po rozwodzie z mężem, dokonała podziału majątku i w 2016 r. zawarła ugodę, na podstawie której ww. lokal obciążony kredytem, uzyskał były jej małżonek. M. S. również nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadał do 2011 r. w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...], z którego wymeldował się sam. Także A. O. nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadała do 2011 r. w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Obecnie ww. mieszkają w wynajętym od osoby prywatnej lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Umowa najmu wygasła w 2020 r. Lokal składa się z 1 pokoju, kuchni łazienki z wc oraz przedpokoju o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 16,00 m2i powierzchni użytkowej wynoszącej 30,00 m2. Według oświadczenia wnioskodawczyni, w lokalu na stałe zamieszkują 3 osoby. Ponadto, w lokalu, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni, 2 razy w tygodniu oraz co drugi weekend nocuje jej córka O. D., nad którą władzę rodzicielską sprawuje ojciec. Zarząd Dzielnicy podał, że metraż uprawniający do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie może przekroczyć 20 m2 powierzchni mieszkalnej. Przeprowadzona wizja w lokalu wykazała, że faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawczyni nie potwierdzają sytuacji podanej przez nią we wniosku. W wyniku wizji w lokalu nie potwierdzono bowiem zamieszkiwania matki partnera wnioskodawczyni. Organ podał, że średni miesięczny dochód w trzyosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosi 5.229,59 zł i kwalifikuje, na dzień rozstrzygania wniosku, do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu na czas nieoznaczony. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała pozytywnie. Z uwagi jednak na okoliczność, że faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawców nie potwierdziły sytuacji wykazanej we wniosku, tj. osoba zgłoszona we wspólnym gospodarstwie domowym nie zamieszkuje w okalu, to tym samym przekroczone jest kryterium warunków zamieszkiwania. W związku z powyższym wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową i z tej przyczyny nie zostali zakwalifikowani do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pismem z 21 marca 2024 r. Z. D. i M. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...] uznając ją za krzywdzącą i sprzeczną z opinią Komisji Mieszkaniowej z [...] stycznia 2024 r., która ich wniosek zaopiniowała pozytywnie. Skarżący wskazali na swoją trudną i skomplikowaną sytuację życiową i materialną. Z. D. zaznaczyła, że w dzieciństwie wychowywała ją samotnie babcia od drugiego roku życia, kiedy to matka zmarła, ojca nigdy nie znała. Korzystała z pomocy PCPR, co uprawniało ją do otrzymania mieszkania socjalnego, którego jednak nie otrzymała. Jest matką 15 letniej córki, ma ograniczone prawa rodzicielskie m.in. ze względu na to, że mieszkała w wynajmowanym pokoju oraz miała bardzo niskie dochody, zgodnie z wyrokiem sądowym utrzymuje kontakty z dzieckiem, tj. 2 dni w tygodniu oraz co drugi weekend. Brak normalnego mieszkania bardzo utrudnia jej walkę o odzyskanie całkowitych praw rodzicielskich. W ostatnich latach ich sytuacja mieszkaniowa uległa znacznemu pogorszeniu. Właściciel mieszania chce sprzedać mieszanie, a nie wynajmować, tym bardziej, że umowa wygasła, a zatem lokal zajmują nielegalnie. Zaznaczyli, że obecnie żyją z dnia na dzień, ponieważ kilka razy w tygodniu są zmuszani do opuszczenia lokalu, grozi im eksmisja. Ceny mieszkań są bardzo wysokie, a nie stać ich na wynajem nawet pokoju, jedyną opcją jest garaż bądź piwnica. W lokalu zamieszkuje z nimi matka wnioskodawcy. W pokoju o powierzchni 16 m2 śpią 4 osoby (jeśli córka jest na noc). Są dwa łóżka oraz znoszone z piwnicy łóżko polowe. Ciasnota ogranicza i skłóca ich wszystkich. Nikt z nich nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Skarżąca wskazała, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej [...] stycznia 2024 r., podczas gdy córka była w szkole, partner i jego matka w pracy, zostały pokazane miejsce na półkach z odzieżą, okryciem wierzchnim-kurtki płaszcze, czapki, szaliki oraz bieliznę, szczoteczki do zębów nawet pastylki do moczenia protez. Pomimo propozycji okazania piwnicy, gdzie znajduje się łóżko polowe, na którym śpi teściowa, kiedy jest córka, osoby przeprowadzające wizję nie chciały z tego skorzystać. W jej ocenie w ramach rozpoznawania wniosku o udzielenia pomocy mieszkaniowej powinna również być wzięta pod uwagę jej córka, która kiedy z nią przebywa, w tym lokalu śpi, spędza w nim czas, po szkole odrabia lekcje i uczy się. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte odpowiada prawu. Pismem z 18 listopada 2024 r. skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymali skargę zarzucając naruszenie § 32 ust. 1 i ust. 3 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez brak szczegółowej analizy ich faktycznych warunków mieszkaniowych oraz nieuwzględnienie wśród osób przebywających w miejscu zamieszkania małoletniej O. D., która jest córką Z. D. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i udzielenie pomocy mieszkaniowej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazali, że zaledwie kilkuminutowa, wizyta urzędników w miejscu ich zamieszkania przeprowadzona w czasie, kiedy dwie osoby były nieobecne (przebywały w pracy) nie może stanowić szczegółowej analizy. Ponadto organ nie wziął pod uwagę sytuacji małoletniej córki Z. D., która w tym lokalu przebywa z matką dwa weekendy w miesiącu oraz kilkanaście godzin w tygodniu. W ich ocenie dziecko powinno mieć zapewnione godziwe warunki do kontaktów z matką oraz możliwość nauki i wypoczynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...] mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w oparciu o przepisy uchwały nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz., poz. 14836, z 2022 r., poz. 3530 i poz. 4666), która została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). Zaznaczyć należy, że choć wskazane wyżej przepisy uchwały mają charakter "autonomiczny", to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad procesowych wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej K.p.a., tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2 015 r., sygn. akt I OSK 2025/15). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu organ obowiązki te naruszył, gdyż nie tylko nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – w tym wypadku wnioskodawców – Z. D. i M. S. przyznanie pomocy mieszkaniowej oraz zaniechał zebrania i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., ale naruszył też zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., prowadząc postępowanie w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej w kontekście, w szczególności, zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że podstawą odmowy udzielania skarżącym pomocy mieszkaniowej było uznanie przez organ, że w ich przypadku nie zostało spełnione kryterium warunków zamieszkiwania określone w § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali warunkujące udzielenie pomocy. Organ ustalił bowiem, że [...] października 2023 r. Z. D. i M. S., zamieszkali w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...], złożyli wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej, wykazując w gospodarstwie domowym również matkę skarżącego – A. O. Z. D. nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadała do 2014 r. w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Po rozwodzie z mężem P. D., dokonała podziału majątku i w 2016 r. zawarła ugodę, na podstawie której ww. lokal obciążony kredytem, uzyskał jej były małżonek. M. S. nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadał do 2011 r. w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...] z którego się wymeldował się. Matka skarżącego – A. O. nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatni meldunek stały posiadała do 2011 r. w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Obecnie skarżący zamieszkują w wynajętym od osoby prywatnej lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Umowa najmu wygasła w 2020 r. Lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, łazienki z wc oraz przedpokoju, o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 16,00 m2 i powierzchni użytkowej wynoszącej 30,00 m2. Według oświadczenia skarżącej, w lokalu na stałe zamieszkują 3 osoby. Ponadto, zgodnie z jej oświadczeniem, 2 razy w tygodniu oraz co drugi weekend w lokalu nocuje córka – O. D., nad którą władzę rodzicielską sprawuje ojciec, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego [...] w [...] z [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...]. Przeprowadzona [...] stycznia 2024 r. wizja w lokalu wykazała, że nie było miejsca do spania dla matki skarżącego. Z. D. wyjaśniła, że teściowa śpi na łóżku typu "polówka" przechowywanym w piwnicy. Zgodnie z § 4 ww. uchwały pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 (tj. dochodowe) oraz w § 7 (tj. metrażowe), z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały odmawia się pomocy mieszkaniowej jeżeli, z analizy wniosku i załączonych dokumentów oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej między innymi w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wynika, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub osób ubiegających się wraz z nim o pomoc mieszkaniową, a także gdy faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się z nim o pomoc mieszkaniową nie potwierdzają sytuacji wykazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Z kolei w myśl § 32 ust. 1 uchwały wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej m.in. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11. Powyższy przepis pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia skarżącym pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] poprzez zawarcie umowy najmu lokalu, należy – zdaniem Sądu – przyjąć, że organ nie dokonał wnikliwej analizy przesłanek określonych w powołanym § 32 ust. 1 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z 4 stycznia 2024 r. sporządzonej przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych – M. M. i A. S. wynika, że podczas wizji lokalu obecna była Z. D., która oświadczyła, iż na niewielkim kawałku podłogi, tj. między stołem, a regałem śpi teściowa na "polówce, która jest zniesiona do piwnicy". Skarżąca poproszona o wskazanie rzeczy teściowej pokazała w szafie półki z odzieżą damską oraz szuflady z bielizną damską, kapcie damskie ("mamy jedną parę"), szal należący do teściowej, 2 manualne szczoteczki i 1 elektryczna, 3 tusze do rzęs, 2 saszetki Corega tabs, a zapytana o dokumenty teściowej poinformowała, że takich nie ma. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia są zbyt powierzchowne, by jednoznacznie wykluczyć fakt zamieszkiwania matki skarżącego (A. O.) w lokalu nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżących, że kilkuminutowa wizyta urzędników w miejscu ich zamieszkania przeprowadzona w czasie, kiedy partner i matka Z. D. były w pracy, nie stanowiło szczegółowej i wnikliwej analizy faktycznych warunków mieszkaniowych. Podkreślić należy, że skarżąca, jako jedyna osoba obecna podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 4 stycznia 2024 r., wskazała w lokalu miejsca na półkach z odzieżą, okryciem wierzchnim-kurtki płaszcze, czapki, szaliki oraz bieliznę, szczoteczki do zębów nawet pastylki do moczenia protez, co miało potwierdzić, że matka jej partnera faktycznie w nim zamieszkuje. Pomimo propozycji okazania piwnicy, gdzie znajduje się łóżko polowe, na którym śpi teściowa, kiedy jest córka skarżącej, osoby przeprowadzające wizję nie chciały z tego skorzystać. Organ nie pokusił się, w przypadku kwestionowania dokonanych ustaleń, o inne metody ustalenia faktycznych warunków mieszkaniowych skarżących, choćby np. poprzez rozpytanie sąsiadów. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, bowiem z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, aby organ uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącym. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła pozostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną i wskazania w zakresie konieczności dokonania pełnych ustaleń, o których mowa w § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, a tym samym realnej możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżących. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na skarżących kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).