II SA/Wa 604/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Policji na podstawie art. 157 §1, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 k.p.a., art.91 ust.1 i art. 97 ust. 5, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.L. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że R.L. jest emerytem Policji od dnia [...] czerwca 1989 roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał R.L. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Świadczenie to R.L. pobierał do 2005 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ), które uchyliły postanowienia § 8 tego rozporządzenia pozbawiając uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ wskazał, że w wyniku licznych podań R.L. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, Komendant Powiatowy Policji w J. w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Rozważając wnioski strony z dnia [...] i [...] stycznia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2012. R.L. wniósł do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia KWP w W. Nr [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] umarzającej postępowanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 57/14 uchylił obie decyzje Komendanta Głównego Policji z uwagi na brak upoważnienia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. [...] A.L. do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu organu. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] wszczął postępowanie w sprawie, a decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdził nieważność orzeczenia KWP w W. Nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji ponownie rozpatrzył wnioski R.L. z dnia [...] oraz [...] stycznia 2013 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia KPP w J. nr [...] umarzającego postępowanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W dniu [...] listopada 2014 r. strona skierowała do Komendanta Głównego Policji dwa pisma, z których jedno zatytułowała "odwołanie", a drugie stanowiło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji KWP w W. nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji zwrócił się do R.L. o sprecyzowanie żądań. W odpowiedzi zainteresowany wskazał, aby kontroli decyzji nr [...] dokonać w trybie nadzwyczajnym. Wskazał na konieczność ustalenia legitymacji procesowej podmiotu, wniósł o zbadanie właściwości organu. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Dokonując oceny, czy decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. obarczona jest kwalifikowana wadą, Komendant Główny Policji wskazał, że przesłanki stwierdzania nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ podał, że R.L. nie wskazał, która z wymienionych wyżej okoliczności zaistniała w sprawie. Z tego względu Komendant Główny Policji w swojej decyzji odniósł się do każdej z wyżej wymienionych przesłanek. Stwierdził, że kwestionowana decyzja wydana została przez właściwy organ, albowiem to Komendant Wojewódzki Policji w W. był kompetentny do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. Odnosząc się do przesłanek z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, 95 ust. 2- 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem wydanie decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mieści się w kręgu spraw objętych regulacją administracyjnoprawną, a więc nie można uznać, że decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. wydano bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dlatego nie można zdaniem organu uznać, aby spełniona była przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Trzecia przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata, gwarantująca nienaruszalność powagi rzeczy osądzonej. W tym przypadku musi zaistnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Rozważając zapis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał, że kwalifikowana wada prawna decyzji zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami przesłanką uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest to, że dany podmiot ma interes lub obowiązek, ze względu na który żąda czynności organu. Nie budzi wątpliwości, iż R.L. posiada przymiot strony. Odnosząc się do przesłanki niewykonalności decyzji, istniejącej w dniu jej wydania i mającej charakter trwały organ wskazał, że należy odróżnić niewykonalność faktyczną (gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania) od niewykonalności prawnej (gdy istnieją prawne nakazy i zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji). W ocenie Komendanta Głównego Policji nie zachodzi niewykonalność decyzji KWP w W. nr [...] z przyczyn faktycznych, jak i z przyczyn prawnych. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja jest nieważna, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (przestępstwo, wykroczenie lub czyn zagrożony karą administracyjną). Dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. W ocenie organu ta podstawa nieważności decyzji nie wystąpiła w tej sprawie. Ostatnia przyczyna nieważności powoduje, że katalog zawarty w art. 156 k.p.a. jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Takiej podstawy nie stwierdził organ I instancji, a strona też jej nie wskazała w swoim wniosku. Biorąc pod uwagę dokonaną analizę wszystkich przesłanek nieważności decyzji enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W postępowaniu tym organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Organ wskazał, że zgodnie z art.156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Podniósł, że w poprzedzającej decyzji z dnia 30 grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji szczegółowo odniósł się do każdej z wyżej wymienionych przesłanek, ponieważ występując o stwierdzenie nieważności R.L. nie wskazał żadnej z nich. Również we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany nie określił, która z wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. okoliczności zaistniała, aby można było uznać zaskarżoną decyzję za nieważną. W ocenie Komendanta Głównego Policji decyzja nr [...] KWP w W. nie zawiera wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Z tego względu organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Decyzja Komendant Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi R.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, przedstawiającej przebieg służby oraz wydane dotychczas w różnych postępowaniach decyzje i orzeczenia sądowe, R.L. wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 6 k.c., art. 3, art. 103 k.p.c. Do skargi dołączył szereg załączników. W kolejnych pismach procesowych nadesłanych do Sądu, skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację faktyczną i prawną, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji odpowiadają prawu. Organ w całokształcie rozpatrzył sprawę z wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] umarzającej postępowanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012 i zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję wydał właściwy organ, tj. Komendant Główny Policji, a osoby, które decyzje te podpisały w imieniu piastuna organu działały na podstawie upoważnienia Komendanta Głównego Policji do wydawania decyzji oraz załatwiania spraw w zakresie gospodarki mieszkaniowej. W związku z tym, że wniosek R.L. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nie zawierał konkretnych zarzutów, zasadnie organ rozpatrzył sprawę odnosząc się do każdej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zasadnie organ wskazał, że decyzję wydał właściwy organ, tj. Komendant Wojewódzki Policji w W. Prawidłowo stwierdził, że istniała podstawa prawna do jej wydania oraz, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do powołanej podstawy należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie organ wskazał, że w tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Zasadnie Komendant Główny Policji stwierdził, iż w odniesieniu do decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nie zaszły też pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3-7. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji nadzorczej z dnia [...] listopada 2014 r. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.