II SA/Wa 604/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą Z. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek złożenia przez Z. M. wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją odmowną z dnia [...] listopada 2015 r., organ nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Bowiem przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez Z. M. powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ rentowy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doliczył do stażu pracy wymienionego okres nieskładkowy z tytułu sprawowania opieki nad matką od [...] września 1993 r. do [...] września 1999 r. Po uwzględnieniu powyższego okresu na przestrzeni 43 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udowodnił łącznie 15 lat, 7 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca nie udokumentował jakiegokolwiek okresu składkowego. W wyżej wskazanym 10-leciu udowodnił on wyłącznie okres sprawowania opieki nad matką, który jako okres nieskładkowy nie podlega uwzględnieniu, z uwagi na ustawowe ograniczenie. Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1056/07). W analizowanym przypadku w okresach: od [...] listopada 1985 r. do [...] lutego 1987 r., od [...] lipca 1988 r. do [...] listopada 1989 r. i od [...] września 1999 r. do [...] grudnia 2003 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, Z. M. nie wykonywał ,zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalił, iż Z. M. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] grudnia 2003 r. do [...] lipca 2018 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oświadczeniu z dnia [...] października 2015 r. zainteresowany podniósł, iż od [...] kwietnia 1991 r. nie mógł podjąć zatrudnienia ze względu na stan zdrowia, jednocześnie nie załączył żadnych dowodów na potwierdzenie tego faktu. W aktach sprawy nie znajduje się dokumentacja medyczna potwierdzająca istnienie schorzeń, które mogłyby ograniczać aktywność zawodową wnioskodawcy. Zaś w myśl art. 14 ust. 1 ww. ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podkreślił, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok SN z dnia 24 lipca 1967 r. sygn. akt: III URN 10/67). Prezes ZUS stwierdził ponadto, iż obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia, ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 7 k.p.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skargi Z. M. wskazał, że spełnia wymagania z art. 83 powołanej ustawy, bowiem w chwili składania wniosku był osobą (w wieku 43 lat) całkowicie niezdolną do pracy. Biorąc pod uwagę ewentualną zdolność zarobkową od ukończenia 18 roku życia, możliwości zarobkowe skarżącego można szacować na okres ok. 25 lat, przy czym niezdolność do pracy powstała w 2003 r. Wobec tego okres jego zdolności zarobkowej wynosił jedynie ok. 12 lat. Jednocześnie skarżący wykazał 15 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego, trudno uznać za trafne wywody organu rentowego, jakoby nie nastąpiła żadna szczególna przesłanka. Gdyby bowiem skarżący nie chorował i był zdolny do pracy, to ilość jego okresu składkowego i nieskładkowego byłaby wyższa, a zatem byłby uprawniony do innych świadczeń. Organ wprawdzie przyznał, że warunki materialne skarżącego są trudne. Jednakże twierdząc, iż samo wystąpienie choroby nie oznacza niezdolności do pracy, zupełnie pominął orzeczenie lekarza orzecznik, w którym wskazano datę powstania niezdolności do pracy. Nie przeanalizował zatem sytuacji zdrowotnej skarżącego, nie przeprowadził właściwej analizy materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Dokonując wykładni powołanego przepisu, należy - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego. Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ, stosując taki przepis, winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08, publik. LEX nr 516015). W rozpoznawanej sprawie właśnie taka okoliczność mogła mieć miejsce. Bezspornym między stronami jest, że skarżący w okresie od dnia [...] września 1993 r. do [...] września 1999 r. tj. przez 6 lat, kiedy to nie podejmował pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, opiekował się chorą matką. Okoliczność tę organ uznał za udowodnioną i bezsprzeczną, ponieważ z tego tytułu (opieki nad matką) doliczono skarżącemu okres nieskładkowy (w wymiarze 1/3 wskazanego okresu). Zgodnie z art. 7 pkt 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okresami nieskładkowymi są przypadające przed dniem nabycia prawa do emerytury lub renty okresy niewykonywania pracy, w granicach do 6 lat, spowodowane koniecznością opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny zaliczonym do I grupy inwalidów lub uznanym za całkowicie niezdolnego do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo uznanym za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, sprawowanej przez członka jego rodziny w wieku powyżej 16 lat, który w okresie sprawowania opieki nie osiągnął przychodu przekraczającego miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia. Zatem, w ocenie Sądu, skoro organ rentowy już raz uznał, że powyższa okoliczność jest podstawą do zaliczenia opisanej przerwy w zatrudnieniu do okresów nieskładkowych, to nie może odmówić jej przymiotu "szczególności", przy ustalaniu prawa skarżącego do świadczenia w drodze wyjątku, twierdząc, że w okresie tym nie istniały przeciwwskazania, które uniemożliwiłyby skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia. Niedopuszczalnym jest bowiem uznanie, że powyższa okoliczność ma charakter szczególny, tylko w takim zakresie, w jakim zaliczono ją skarżącemu do okresu nieskładkowego. Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie opieki nad matką znacznie ograniczyło, a może nawet uniemożliwiło skarżącemu podjęcie zatrudnienia, a zatem uczyniło go osobą nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Skoro zatem organ odstąpił od oceny okoliczności opieki nad chorym członkiem rodziny jako okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, to działaniem swym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes ZUS odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z jednej strony, pozwala przyjąć, że opieka nad chorą matką stanowiła podstawę do zaliczenia tej opieki do okresu nieskładkowego, z drugiej zaś – okoliczność ta jest niewystarczająca, aby uznać, że skarżący nie usprawiedliwił niezawinionego braku aktywności zawodowej. Trzeba również zwrócić uwagę, iż skarżący orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] grudnia 2003 r. Z treści przedmiotowego orzeczenia nie wynika, aby orzekany był oceniany pod kątem częściowej niezdolności do pracy i ewentualnej daty jej powstania. Wprawdzie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasygnalizował, iż zainteresowanych na poparcie swych twierdzeń o niezdolności do pracy od 1991 r. nie przedłożył jakichkolwiek dowodów. Nie można jednak wykluczyć, iż w oparciu o dotychczas zgromadzoną dokumentację i wiedzę medyczną, ewentualnie uzupełnioną przez stronę, będzie możliwe wypowiedzenie się przez lekarza orzecznika o istnieniu u orzekanego (bądź nie), częściowej niezdolności do pracy w okresie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ocenić, czy jest możliwość ustalenia u skarżącego częściowej niezdolności do pracy przed grudniem 2003 r. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, organ powinien zgromadzić taki materiał dowodowy i dokonać ponownej analizy zaistnienia w sprawie ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", biorąc pod uwagę jako okoliczność usprawiedliwiającą brak zatrudnienia: konieczność sprawowania opieki nad poważnie chorą matką, stan zdrowia sprzed 2003 r. i realia rynku pracy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.