II SA/Wa 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. L. przedstawiciela ustawowego małoletniego D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. L. kwotę 112 (sto dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania małoletniemu D. L. renty rodzinnej w drodze wyjatku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2008 r. K. L., będąc opiekunem prawnym małoletniego D. L., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka J. L. Prezes ZUS w dniu [...] września 2008 r. wydał decyzję, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjatku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni udokumentowała 20 lat, 4 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 50 lat. Ponadto w 10 – leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lata i 16 dni tych okresów. W latach 1977 – 1982, 1998 – 2000 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia i opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto z dniem 24 lipca 2004 r. ojciec dziecka zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a całkowita niezdolność do pracy powstała w dniu 14 lutego 2006 r. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, we wskazanym okresie, przeszkody w wykonywaniu zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008 r. K. L. wniosła o przyznanie jej dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku. Odnosząc się do ustaleń organu w zakresie udowodnienia okresów składkowych i nieskładowych zmarłego, wnioskodawczyni podniosła, iż jej mąż po ustaniu zatrudnienia w dniu 30 czerwca 1996 r. aktywnie poszukiwał pracy, lecz z powodu dużego bezrobocia w miejscu zamieszkania w J. i niskich kwalifikacji zawodowych nie mógł jej pozyskać. Od 1996 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, lecz propozycji zatrudnienia nie otrzymał. W związku z tym podejmował pracę sezonową za granicą do 2004 r., do czasu wystąpienia problemów zdrowotnych. W okresie od stycznia 2005 r. do 31 lipca 2007 r. orzeczono wobec ojca dziecka lekki stopień niepełnosprawności. Na wezwanie Prezesa ZUS, wnioskodawczyni nadesłała do akt administracyjnych sprawy dokumenty uzyskane z niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej o przebiegu zatrudnienia J. L. w latach 1996 – 2004 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W pierwszej kolejności brane jest pod uwagę uprawnienie jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Za szczególną zaś okoliczność powodującą brak możliwości nabycia prawa do świadczenia ustawowego, uważa się zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ wskazał, iż w związku z nadesłaną przez zainteresowaną dokumentacją dotyczącą zatrudnienia ojca dziecka na terenie Niemiec zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające. Z informacji uzyskanej z Oddziału ZUS w O. z dnia 12 lutego 2009 r. wynika, iż niemiecka instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła dalszych okresów ubezpieczenia wymienionego na terenie Niemiec. Zatem renta rodzinna w drodze wyjątku nie może zostać przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy emerytalnorentowej. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2007 r. - wydanym zaocznie po zgonie - ojciec dziecka został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od 14 lutego 2006 r. Z przebiegu ubezpieczenia ojca dziecka wynika, że w ubezpieczeniu występują przerwy od 11 marca 1977 r. do 30 sierpnia 1982 r., od 9 maja 1998 r. do 25 czerwca 2000 r. i od 25 lipca 2004 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od 14 lutego 2006 r., w czasie których nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z kopii przedłożonego zaświadczenia natomiast wynika, że w latach 1996-2006 ojciec dziecka był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, a od 3 września 1996 r. do 9 maja 1997 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Odnosząc się do argumentacji strony o dużym bezrobociu w rejonie zamieszkania organ podniósł, iż samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Natomiast wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy przez ojca dziecka, przemawiających za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podkreślił, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dotyczące ojca dziecka, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, na które powołała się zainteresowana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie służy do celów rentowych. Ponadto, dołączone przez wnioskodawczynię kopie zeznań dwóch świadków na okoliczność pracy ojca dziecka w gospodarstwie rolnym rodziców od 16 grudnia 1973 r. do 1 września 1974 r., od 1 listopada 1974 r. do 27 października 1975 r. i od 11 marca 1977 r. do 30 sierpnia 1982 r. nie podlegają uwzględnieniu, albowiem przypadające przed 1 stycznia 1983 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia, mogą być uwzględnione tylko przy ustalaniu prawa do emerytury oraz przy obliczaniu jej wysokości. Natomiast przy ustalaniu prawa do renty uwzględnieniu podlegają tylko, wymienione w art. 10 ust. 1 pkt 1, okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono przewidziane w odrębnych przepisach składki. Z podanych powodów organ nie mógł uznać, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, a tym samym nie stwierdził podstaw do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią bowiem wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, skarżąca ponownie przywołała argumentację podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dodatkowo podniosła, iż jej mąż zmarł na [...]. Choroba ta została późno rozpoznana, lecz jej oddziaływanie na chorego nie pozostawało bez wpływu na zdolność do podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż dokonane przez organ orzekający ustalenia w zakresie okresów składkowych i nieskładkowych w 10 - leciu poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy nie są zgodne ze stanem faktycznym, albowiem Prezes ZUS nie uwzględnił okresów pracy jej męża w Niemczech, wynikających z przedstawionych przez nią dokumentów niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej. Zainteresowana do skargi załączyła kserokopie uzyskanych w marcu 2009 r. dokumentów od ubezpieczyciela niemieckiego wskazujących, jej zdaniem, na okresy pracy jej męża w spornym okresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dodał, że w toku postępowania nie potwierdzono żadnych dodatkowych okresów ubezpieczenia zmarłego, a fakt, że podejmował prace bez ubezpieczenia nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2009 r. K. L. wskazała, że organ błędnie uznał, iż jej mąż nie był ubezpieczony wykonując pracę sezonową w Niemczech, albowiem jej syn otrzymuje "rentę niemiecką 55 euro na rok". Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. skarżąca złożyła do akt sprawy 4 (nie przetłumaczone na język polski) dokumenty wydane w dniu 1 lipca 2009 r. przez niemiecki organ rentowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dziecka, a następnie przez samo dziecko. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes ZUS stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności usprawiedliwiające przerwy w wykonywaniu pracy zarobkowej przez zmarłego męża skarżącej. Ustalając okresy zatrudnienia J. L. na terenie Niemiec organ oparł się na ustaleniach dokonanych w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia w trybie ustawowym oraz treści pisma [...] Oddziału ZUS Wydziału Realizacji Umów Międzynarodowych z dnia 12 lutego 2009 r. o niepotwierdzeniu przez niemiecką instytucję ubezpieczeniową "dalszych okresów ubezpieczenia zmarłego J. L. na terenie Niemiec". Organ nie odniósł się natomiast w swych rozważaniach do dowodów przedkładanych przez stronę w postaci licznych pism instytucji niemieckich (nie przetłumaczonych na język polski). Nie ocenił wartości dowodowej tych dokumentów i nie wykazał, iż nie mają one znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej. Te wady postępowania, sprowadzające się w istocie do zaniechania przetłumaczenia na język polski treści dokumentów wydanych przez instytucję niemiecką i poddania tej treści gruntownej analizie, spowodowały po stronie skarżącej przeświadczenie, iż organ wydał zaskarżoną decyzję bez poszanowania słusznego interesu strony. Ponadto wnikliwej analizy pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności wymaga, czego Prezes ZUS w sposób dostateczny nie przeprowadził, okres pozostawania przez zmarłego bez pracy przypadający po dniu 25 lipca 2004 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. 14 lutego 2006 r. Oceny bowiem wymaga, czy skumulowanie takich czynników jak postępująca choroba [...], brak ofert zatrudnienia na rynku pracy dotkniętym dużym bezrobociem strukturalnym i brak kwalifikacji do podjęcia innej pracy jak tylko praca fizyczna bezrobotnego po 45 roku życia, przy uwzględnieniu stosunkowo dużego stażu ubezpieczeniowego (ponad 20 letniego okresu podlegającego uwzględnieniu), nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu przepisów ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy i uzasadnia uchylenie wadliwej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku opiekuna prawnego małoletniego D. L. organ będzie obowiązany przeanalizować treść dokumentów instytucji niemieckich dotychczas przedłożonych przez skarżącą, po ich uprzednim przetłumaczeniu, ocenić ich wartość dowodową i dysponując całokształtem materiału dowodowego wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.