II SA/Wa 611/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Joanna Kube, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości T. G. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w latach [...], przy czym od [...] roku przebywała na urlopach wychowawczych. W [...] roku zwolniła się z pracy, a w [...] roku urodziła córkę z wrodzonym brakiem [...]. W [...] roku, gdy podlegała ubezpieczeniu społecznemu, wystąpiła o wcześniejszą emeryturę, wskazując w uzasadnieniu wniosku na fakt sprawowania permanentnej opieki nad chorym dzieckiem. Ponieważ starania te zostały załatwione odmownie, zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku, powołując się we wniosku na powyższe okoliczności. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] roku, utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania świadczenia. Powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) stwierdził, iż w przypadku T. G. nie zachodzą szczególne okoliczności wymagane powołanym przepisem. Przepis ten nie określa warunków jakie powinny być spełnione, aby można było przyznać świadczenie. Natomiast decyzje zapadające w niniejszych sprawach mają charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie renty socjalnej, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, a także występowanie innych okoliczności wskazujących na jej szczególny charakter, które w ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2311/04 oddalił skargę T. G. na powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez T. G., sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1832/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzając naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, komentując treść powyższego przepisu, wskazał, że ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Do organu stosującego prawo należy określenie w każdej rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. W tej konkretnej sprawie, w której świadczenia z art. 82 ust. 1 dochodziła matka dziecka urodzonego z niespotykanie ciężką wadą, wymagającego już nie tylko stałej, lecz z uwagi na całkowitą niemożność samodzielnej egzystencji permanentnej opieki - uznanie tego przypadku za odpowiadający wymaganiom z art. 82 ust. 1 ocenić należy jako trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dalej, iż tak poważna wada zdrowotna dziecka całkowicie eliminuje możliwości zarobkowe matki sprawującej permanentną opiekę nad dzieckiem. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do sytuacji majątkowej, stwierdzając, że stopień niepełnosprawności dziecka, jego dodatkowe potrzeby, wiążące się ze znacznymi wydatkami w celu wyposażenia w niezbędne pomoce techniczne, środki medyczne i pielęgnacyjne - przy całkowitym zaabsorbowaniu matki dziecka jego pielęgnacją, wychowaniem i edukacją - rzutuje na sytuację bytową rodziny. Błędnym było więc uznanie w tej sprawie, że dochód pięcioosobowej rodziny w kwocie niespełna [...] zł. miesięcznie stanowi o dobrej sytuacji bytowej rodziny, obciążonej, oprócz niepełnosprawnego dziecka, także utrzymaniem dwojga studiujących i uczących się dzieci. Wprawdzie dochód na jedną osobę w tej rodzinie wynosi prawie [...] zł. miesięcznie, jednakże sytuację bytową tej rodziny należy oceniać w powiązaniu z potrzebami i wydatkami, spowodowanymi ciężkim kalectwem najmłodszego dziecka, wymagającego prawidłowej rehabilitacji, łagodzącej skutki wrodzonych wad. Posiadany w chwili obecnej dochód rodziny (i niemożność powiększenia go przez matkę dziecka, która z powodu sprawowania opieki nad córką nie może podjąć pracy) nie jest wystarczający do zaspokojenia potrzeb, wyposażenia w niezbędne przedmioty i zapewnienia dostatecznej opieki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie takiej jak przedmiotowa, okoliczność, iż ojciec rodziny zapewnia jej określone, chociaż niewystarczające środki utrzymania - nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczenia, a winna być uwzględniona przy określaniu wysokości świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. nr [...], wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 138/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] oraz określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ powinien dokładnie rozważyć wszelkie jej aspekty, które zostały podniesione w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazane w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności organ powinien dokonać oceny, w kierunku wskazanym w powyższych uzasadnieniach, takich okoliczności jak: bardzo ciężka wada zdrowotna córki T. G., sprawowanie permanentnej opieki nad chorym dzieckiem, uniemożliwiające matce wykonywanie pracy zawodowej, koszty rehabilitacji dziecka i inne wydatki związane z jego niepełnosprawnością, fakt, iż jedynym źródłem dochodu całej rodziny T. G. jest praca zawodowa jej małżonka. Ponownie rozpoznając wniosek T. G. o przyznanie świadczenia specjalnego, Prezes Rady Ministrów wystąpił do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o spowodowanie ustalenia aktualnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej T. G. oraz nadesłanie informacji o udokumentowanych kosztach ponoszonych przez rodzinę, związanych z niepełnosprawnością najmłodszego dziecka. W odpowiedzi na powyższe pismo Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował, iż 5-osobowa rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę męża zatrudnionego w [...] w S. w wysokości [...] zł oraz [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego. Rodzina jest w posiadaniu [...] ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego. Dochód ustawowy z [...] ha przeliczeniowego ([...] zł) nie jest równoważny dochodowi osiąganemu faktycznie. Dwoje starszych dzieci studiuje najmłodsza niepełnosprawna córka jest uczennicą [...] klasy szkoły podstawowej. T. G. nie pracuje zawodowo, prowadzi dom i opiekuje się 3 dzieci, w tym najmłodszym całkowicie zależnym od pomocy osób drugich. Wskazano na konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków wynikających z niepełnosprawności córki, w tym koszty leczenia i rehabilitacji oraz inwestycje związane z ułatwieniem życia i funkcjonowania kalekiego dziecka. Poinformowano, iż w listopadzie [...] r. rodzina otrzymała ze środków Urzędu Gminy pomoc finansową w wysokości [...] zł na leczenie operacyjne protezowanie dziecka. W latach [...] rodzina była objęta sporadyczną (1x w roku) pomocą społeczną w postaci specjalnych zasiłków celowych. W [...] i [...] r. rodzina nie występowała o zasiłek z pomocy społecznej. Do pisma załączono zaświadczenie o wysokości dochodu męża wnioskodawczyni, orzeczenie o niepełnosprawności córki, rachunek za dostosowanie ubikacji dla osoby niepełnosprawnej na kwotę [...] zł (w tym dotacja z PFRON w wys. [...] zł) oraz oświadczenie T. G., iż nie posiada rachunków dokumentujących wydatki ponoszone w celu usprawnienia funkcjonowania niepełnosprawnej córki. W oświadczeniu tym wnioskodawczyni wymieniła przykładowe potrzeby dziecka, których realizacja wymaga znacznych nakładów finansowych. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił T. G. przyznania świadczenia specjalnego. Pismem z dnia [...] października 2007 r. T. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała na konieczność całodobowej opieki nad niepełnosprawną córką, co wiąże się z niemożnością podjęcia jakiejkolwiek pracy. Do wniosku załączyła kopie bieżących rachunków i faktur za gaz, wodę akademik M. i I. G. oraz składkę ubezpieczeniowa KRUS J. G. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podał, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia specjalnego. Wnioskodawczyni nie przedstawiła ani nie udokumentowała okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym aby jej obecna sytuacja wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż urodzenie niepełnosprawnego dziecka jest dramatem dla każdej rodziny, której to dotknęło, a wychowywanie niepełnosprawnego dziecka, zwłaszcza gdy jest ono dotknięte ciężkim kalectwem, niewątpliwie zasługuje na wysoką ocenę etyczną i szacunek jednak nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak uprawnień do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem również nie stanowi takiej okoliczności, zwłaszcza, że z akt wynika, iż wnioskodawczyni nie pracowała na podstawie umowy o pracę już kilka lat przed urodzeniem niepełnosprawnego dziecka. Ponadto ze zgromadzonego materiału nie wynika aby wnioskodawczyni wraz z rodziną mimo ponoszenia dodatkowych wydatków wynikających z niepełnosprawności jednego z dzieci znajdowała się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Fakt, że rodzina mieszka na wsi we własnym domu jednorodzinnym i posiada gospodarstwo rolne powoduje, że nie ponosi stałych wydatków ponoszonych przez rodziny zamieszkałe w mieście. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2007 r. T. G. wskazała, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania emerytury z tytułu wychowywania niepełnosprawnego dziecka. Opiekuje się, bowiem niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga stałej opieki, ale także stałych dodatkowych nakładów finansowych. Podała, iż nie jest w stanie udokumentować wszystkich wydatków ponoszonych na leczenie, rehabilitację i ułatwienie funkcjonowania niepełnosprawnej córki bowiem wymagałoby to prowadzenia księgowości. Skarżąca wskazała, iż ustalony dochód z gospodarstwa rolnego jest nieadekwatny do faktycznie osiąganego z tego tytułu dochodu z uwagi na specyfikę tego rodzaju działalności. Podała, iż fakt zamieszkiwania na wsi w domu jednorodzinnym nie oznacza, iż rodzina nie ponosi wydatków za prąd, gaz i wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana według tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 138/07, który z kolei związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1832/06. Okoliczność ta ma doniosłe znaczenie, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA (a wcześniej wyroku NSA) i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno Prezes Rady Ministrów, przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i Sąd oceniając obecnie legalność zaskarżonej decyzji nie mógł formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także, po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi. Jakkolwiek dochód rodziny wnioskodawczyni, w okresie po wydaniu wzmiankowanych wyżej wyroków, zwiększył się o ok. 400 zł miesięcznie, to biorąc pod uwagę postępujący wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych, okoliczność ta nie może być uznana za istotną zmianę stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów nie zadośćuczynił zasadzie określonej w art. 153 cyt. ustawy. Jak już wskazano w stanie faktycznym uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 138/07, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]r. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ powinien dokładnie rozważyć wszelkie jej aspekty, które zostały podniesione w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazane w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności organ powinien dokonać oceny, w kierunku wskazanym w powyższych uzasadnieniach, takich okoliczności jak: bardzo ciężka wada zdrowotna córki T. G., sprawowanie permanentnej opieki nad chorym dzieckiem, uniemożliwiające matce wykonywanie pracy zawodowej, koszty rehabilitacji dziecka i inne wydatki związane z jego niepełnosprawnością oraz fakt, iż jedynym źródłem dochodu całej rodziny T. G. jest praca zawodowa jej małżonka. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów nie uwzględnił stanowiska Sądów w przedmiocie oceny sytuacji T. G. jako przypadku odpowiadającego wymaganiom art. 82 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż obecna sytuacja skarżącej jest następstwem nadzwyczajnego zdarzenia losowego jakim jest urodzenie dziecka z niespotykanie ciężką wadą, wymagającego permanentnej opieki. Trudno zatem uznać, że opisane zdarzenie nie mieści się w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, skoro bezpośrednio rzutuje ono na sytuację osobistą skarżącej. Tym bardziej trudno jest przyjąć założenie, że urodzenie niepełnosprawnego dziecka pozostaje bez wpływu na sytuację materialną skarżącej. Oczywistym jest, iż obecnie T. G. nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy i cały ciężar utrzymania 5-osobowej rodziny spoczywa na mężu skarżącej. W tym świetle, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła ani nie udokumentowała okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym, aby jej obecna sytuacja wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych, jest co najmniej niezrozumiałe. Także przy ocenie sytuacji bytowej skarżącej organ nie uwzględnił stanowiska wyrażonego w wyżej opisanych wyrokach sądów wojewódzkich. Prezes Rady Ministrów w ogóle nie rozważył czy osiągany dochód jest wystarczający dla zaspokojenia potrzeb rodziny obciążonej oprócz niepełnosprawnego dziecka, także utrzymaniem dwojga studiujących dzieci. Organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca obciążona obowiązkami opiekuńczo-pielęgnacyjnymi i wychowawczymi niepełnosprawnej córki nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej i jedynym źródłem dochodu pięcioosobowej rodziny jest wynagrodzenie jej małżonka. W szczególności Prezes Rady Ministrów nie uwzględnił, iż budżet domowy rodziny jest obciążony znacznymi wydatkami związanymi z niepełnosprawnością najmłodszego dziecka, jego dodatkowymi potrzebami, wiążącymi się ze znacznymi wydatkami w celu wyposażenia w niezbędne pomoce techniczne, środki medyczne i pielęgnacyjne. W uzasadnieniach decyzji organ nie odniósł się do powyższych okoliczności, poprzestając na stwierdzeniu, iż skarżąca nie udokumentowała dodatkowych wydatków wynikających z niepełnosprawności córki. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny sytuacji materialnej rodziny T. G. i nie wymaga dodatkowego udokumentowania wydatków ponoszonych w związku z chorobą najmłodszego dziecka. Należy dać wiarę skarżącej, iż rodzina takie wydatki ponosi. Fakt, iż nie jest ona w stanie tego udokumentować nie zwalnia organu od dokonania oceny sytuacji finansowej rodziny z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności. Organ powinien zwarzyć, czy wykazane dochody są rzeczywiście wystarczające w danych okolicznościach faktycznych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bezsprzecznie, iż Prezes Rady Ministrów, tego nie uczynił. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że niepełnosprawność najmłodszego dziecka wymaga ponoszenia przez rodzinę skarżącej wysokich nakładów na rzecz dziecka. Przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych na wykształcenie starszych dzieci (m. in. opłaty za akademik, pomoce naukowe), kosztów wyżywienia, utrzymania domu (m.in. opłaty za prąd, gaz, wodę) w powiązaniu z potrzebami i wydatkami spowodowanymi kalectwem najmłodszego dziecka, trudno jest przyjąć, że pięcioosobowa rodzina skarżącej posiada wystarczające środki utrzymania. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Prezes Rady Ministrów nie zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 138/07 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1832/06. Wobec stwierdzonego naruszenia, przy wydawaniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Rady Ministrów, postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił obydwie decyzje jako wadliwe. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.