II SA/Wa 620/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi małoletniego K. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęta została ostateczna decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A. Z. wystąpiła o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletniego syna K. Z. (zwanego dalej: "Skarżącym") po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu wskazała, iż ojciec Skarżącego zmarł w dniu [...] marca 2017 r., zaś przed śmiercią przebywał w USA. Wyjaśniła, iż jej sytuacja materialna jest trudna, nie otrzymuje żadnej pomocy od rodziny zmarłego męża, zaś ZUS odmówił przyznania synowi renty po ojcu w trybie zwykłym. Dodatkowo wskazała, iż mąż był osobą uzależnioną od alkoholu i znęcał się psychicznie i fizycznie nad nią, co wpłynęło również negatywnie na syna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezes ZUS odmówił przyznania małoletniemu Skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") oraz wskazał, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS ustalił – na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy – iż na przestrzeni 38 lat życia ojca udowodniono łącznie: 15 lat, 3 miesiące i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca, udokumentowano: 3 lata i 6 miesięcy tych okresów. Zdaniem organu, nie można było stwierdzić, że w przypadku zmarłego wystąpiły szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem wobec ojca Skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia. Dodatkowo organ zauważył, iż osiągany przez matkę Skarżącego dochód nie wskazuje, by małoletni był pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał stanowisko, iż w sprawie nie wykazano takich szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. W szczególności organ wskazał, iż od dnia [...] czerwca 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. oraz od [...] maja 2013 r. do dnia śmierci, ojciec Skarżącego nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z przeprowadzonej analizy akt sprawy nie wynika, aby w wykazanych okresach zmarły nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych okresach nie była bowiem orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy, zaś lekarz orzecznik ZUS, orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. ustalił, że w świetle posiadanej dokumentacji nie można orzec długotrwałej niezdolności do pracy przed datą śmierci. Prezes ZUS wyjaśnił przy tym, iż za szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie można uznać alkoholizmu zmarłego, bowiem pojawienie się tej choroby nie eliminuje automatycznie z rynku pracy. Zatem nadużywanie alkoholu przez ojca Skarżącego nie może stanowić usprawiedliwienia dla wykazanych przerw w ubezpieczeniu. Zdaniem organu, poprzez podjęcie leczenia ojciec dziecka miał możliwość przezwyciężenia skutków tej choroby, bowiem uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Również za szczególną okoliczność nie może być uznany wyjazd ojca Skarżącego za granicę. Prezes ZUS dodał przy tym, iż nawet jeśli ojciec w tym czasie podjął pracę, to nie odprowadzał składek i z własnej woli utracił prawo do świadczeń za ten okres. Końcowo organ wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przy obliczaniu dochodu przypadającego na jednego członka rodziny wnioskującego o świadczenie w drodze wyjątku, bierze się pod uwagę dochód brutto. Skoro zatem matka Skarżącego osiąga dochód w wysokości 2.300 zł brutto to przekracza on na jedną osobę w rodzinie kwotę 1.029 zł brutto najniższego świadczenia. Oznacza to w konsekwencji, iż nie można uznać, że małoletni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r. przedstawiciel ustawowy małoletniego zarzucił dokonanie oceny zebranych w sprawie materiałów z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono sytuację materialną Skarżącego i jego matki, podnosząc, iż jest ona trudna, zaś kwota 2.300 zł brutto nie wystarcza na zaspokojenie potrzeb rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy również podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, iż wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłego ojca małoletniego Skarżącego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia ojca Skarżącego zaistniały "szczególne okoliczności", które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem "szczególnych okoliczności" to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za "szczególne okoliczności" uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia ojca małoletniego nie wystąpiły takie okoliczności, które można by uznać za szczególne w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 38 lat życia ojca udowodniono łącznie: 15 lat, 3 miesiące i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w okresach od [...] czerwca 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. oraz od [...] maja 2013 r. do dnia śmierci, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia. Istotne jest przy tym to, że ojciec Skarżącego za życia nie był uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, zaś w orzeczeniu z dnia [...] października 2018 r. lekarz orzecznik stwierdził, że w świetle posiadanej dokumentacji nie można orzec długotrwałej niezdolności do pracy przed datą śmierci. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w przerwach odprowadzania składek przez ojca Skarżącego wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Niezależnie bowiem od tego, iż Sąd podziela stanowisko Prezesa ZUS w kwestii braku podstaw do uznania, że choroba alkoholowa sama w sobie jest przesłanką do uznania szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to za najbardziej istotną okoliczność w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznać należało to, iż ojciec Skarżącego przed śmiercią przebywał poza granicami kraju i co najmniej od dnia [...] maja 2013 r. nie odprowadzał składek na ubezpieczenie, zaś sytuacja ta trwała aż do jego śmierci w dniu [...] marca 2017 r. Zgodzić należy się zatem z organem, że wyjazd zmarłego był jego świadomy wyborem i nie sposób dopatrywać się po dniu [...] maja 2013 r. takich szczególnych okoliczności, które były obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia. Ponadto przedstawiciel ustawowy Skarżącego nie przedstawił (jakkolwiek ze względów zdaje się usprawiedliwionych) żadnych dowodów, które mogłyby dokumentować obiektywną i trwałą niezdolność ojca do pracy w trakcie jego pobytu w USA, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem nie można przecież wykluczyć tego, że przed śmiercią ojciec Skarżącego świadczył pracę poza granicami kraju. Znamienne jest przy tym to, że matka Skarżącego sama przyznała, że po wyjeździe męża nie miała z nim żadnego kontaktu, co sprawia, że nie można było przyjąć, że jego problemy alkoholowe trwały nadal i że z tej przyczyny nie mógł on podjąć zatrudnienia po dniu [...] maja 2013 r. W konsekwencji nie można było uznać, iż brak wymaganego okresu 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnim 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca (udokumentowano jedynie 3 lata i 6 miesięcy tych okresów), spowodowany był szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd podziela również stanowisko organu w kwestii dochodów rodziny Skarżącego. Podkreślić jednakże należy, iż z uwagi na to, że dochód brutto przypadający na jedną osobę w rodzinie nieznacznie tylko przekracza poziom najniższej renty brutto, to okoliczność ta nie miała decydującego znaczenia w sprawie. Zdaniem Sądu, prawidłowa była bowiem ocena niespełnienia przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności. Jak to już na wstępie wskazano, niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, iż Sąd nie kwestionuje tego, iż sytuacja życiowa i materialna Skarżącego i jego matki jest trudna, niemniej jednak, sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest zgodności z prawem. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by naruszała ona przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wypada przy tym wyjaśnić, iż omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy z tego względu, że jego przyznanie nie jest uzależnione tylko od sytuacji materialnej czy życiowej wnioskującej strony, ale wymaga również spełnienia pozostałych przesłanek, w tym przesłanki szczególnych okoliczności, co zostało już wyżej wyjaśnione. W przeciwnym razie, świadczenia w drodze wyjątku przybrałyby charakter pomocy socjalnej, a nie o to chodziło ustawodawcy, gdy wprowadzał przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odnosząc się natomiast do generalnego twierdzenia przedstawiciela ustawowego Skarżącego, zgodnie z którym, małoletni "nie może ponosić konsekwencji" działań jego ojca, wskazać należy, iż jakkolwiek takie stanowisko jest zrozumiałe z ludzkiego punktu widzenia, to nie mogło ono wpłynąć na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Jak to bowiem słusznie wskazał Prezes ZUS, skoro wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia należnego osobie zmarłej, to ocenie podlegało wyłącznie spełnienie ustawowych przesłanek przez ubezpieczonego. Jeśli zatem sam zmarły nie mógłby zostać uznany za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, to w ten sam sposób należało ocenić również uprawnienie pozostałych po nim członków rodziny. W tym kontekście przyjąć należało, iż to właśnie postawa ojca Skarżącego i okoliczności, w jakich się znalazł za życia, miały wpływ na prawo małoletniego do wnioskowanego świadczenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu i odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).