II SA/Wa 629/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Maryla Wiśniewska, Protokolant specjalista, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Główny Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775), zw. dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. T., zw. dalej "skarżącym", od decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania kwatery tymczasowej, uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący, funkcjonariusz Policji, od 2024 r. pełni służbę w [...]. W dniu [...] lutego 2024 r. wniósł o przydział kwatery tymczasowej w [...]. Komendant CBŚP decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] odmówił przydziału skarżącemu kwatery tymczasowej, argumentując, że obecnie nie posiada w swoich zasobach lokalu, w którym skarżący mógłby zostać tymczasowo zakwaterowany. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał również na § 10 rozporządzenia wykonawczego, stosownie do którego istnieje możliwość przydziału policjantowi kwatery tymczasowej w obiekcie zakwaterowania zbiorowego. Niemniej w ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi uzasadniona potrzeba przydziału skarżącemu tymczasowej kwatery, a organ orzekający w tym względzie ma szeroko zakrojoną przez ustawodawcę dowolność. Nie rozstrzygając istoty sprawy, organ II instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie odnośnie do stanu sprzed postępowania przed organem I instancji. Zastrzegł również, że umorzenie postępowania nie następuje z powodów braku przesłanek przydziału stronie kwatery tymczasowej, bowiem skarżący posiada prawo do tymczasowego zakwaterowania, a wyłącznie ze względów polityki lokalowej jednostki nie może zostać zrealizowane. Zmiana tego stanu faktycznego polega na tym, że skarżący w międzyczasie został oddelegowany do pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji dlatego też decyzję o przydziale kwatery tymczasowej powinna podjąć jednostka, do której policjant został oddelegowany. Stosownie do postanowień art. 96 ust. 5 ustawy o Policji, policjant delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości otrzymuje tymczasową kwaterę, przy czym koszty zakwaterowania pokrywa się ze środków budżetu Policji. Przekładając wskazaną wyżej regulację na stan faktyczny sprawy organ II instancji stwierdził, że skoro skarżący posiada prawo do tymczasowego zakwaterowania, a został delegowany do pełnienia służby w innej jednostce, to dotychczasowa jednostka, w której skarżący pełnił służbę (CBŚP) traci kompetencję do orzekania w sprawie tymczasowego zakwaterowania na rzecz jednostki, do której skarżący został delegowany (KGP). Tym samym, postępowanie w sprawie przydziału skarżącemu kwatery tymczasowej, które zostało podjęte przez Komendanta CBŚP, a jest obecnie kontynuowane w trybie II instancji przez Komendanta Głównego Policji, straci swój przedmiot z uwagi na zmianę kompetencji organu orzekającego w I instancji. Organ II instancji zaznaczył, że organy mieszkaniowe policji dokonują przydziału lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych wyłącznie w granicach posiadanego prawa dyspozycji nad lokalami oraz kwaterami. W przypadku zaś, gdy skarżący został delegowany do pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji, kompetencje do orzekania w tym zakresie posiada wyłącznie Komendant Główny Policji, działając zarówno jako organ I instancji w postępowaniu administracyjnym, jak również dysponent kwatery tymczasowej, która powinna zostać ewentualnie przeznaczona na zakwaterowanie skarżącego. Skargę na tę decyzję złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 96 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną analizę zasobów lokalowych będących w dyspozycji Centralnego Biura Śledczego Policji wskazując iż ww. jednostka/ organ I instancji nie znajduje odpowiedniego lokalu, który mógłby przydzielić skarżącemu; - art. 36 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 5 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację przepisu wskazując iż organ I instancji (CBŚ Policji) traci kompetencji do orzekania w sprawie tymczasowego zakwaterowania na rzecz jednostki, do której skarżący został przeniesiony służbowo (Komenda Główna Policji); - art. 80 K.p.a. poprzez całkowitą dowolność w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, złamanie zasady obiektywizmu oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zaniedbania organu w zakresie zebrania materiału dowodowego wypaczyły dalszy tok postępowania, a organ nie opierał się na obiektywnych i rzetelnych przesłankach dokonując rozstrzygnięcia, lecz podjął decyzję w oparciu jedynie o własne przekonanie wynikające z prowadzonych typowych spraw. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Komendata Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. odpowiada prawu. Kwestia właściwości organów administracji publicznej jest niezwykle istotna w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji stanowi wadę powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Każdy organ administracji publicznej powinien z urzędu badać swoją właściwość w sprawie. Wynika to z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Art. 19 k.p.a. odnosi się do wszystkich organów administracji, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno do trybu "zwyczajnego", jak i do postępowań nadzwyczajnych o uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcia decyzji, jak i o wznowienie postępowania. Obowiązek badania z urzędu właściwości dotyczy organu l instancji oraz organu odwoławczego, jednakże stwierdzenie niewłaściwości może mieć różne skutki procesowe w zależności od etapu, na którym niewłaściwość zostanie stwierdzona. Jeżeli nastąpi to na etapie wszczęcia postępowania, należy wydać postanowienie o przekazaniu podania według właściwości, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak brak właściwości ujawni się już po wszczęciu postępowania, postępowanie to powinno zostać umorzone (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2460/06 oraz z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1393/05). Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na art. 96 ust. 5 ustawy o Policji z którego wynika, że policjant delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości otrzymuje tymczasową kwaterę, a koszty zakwaterowania pokrywa się ze środków budżetu Policji. Kolejny zaś przepis art. 97 ust. 1 tej ustawy stanowi o delegacji ustawowej i jej zakresie, tj. że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Wypełnieniem delegacji tego przepisu jest rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2024 r., poz. 519 ze zm.) który w § 14 ust. 1 reguluje, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają będący dysponentami lokali: Komendant Główny Policji – w stosunku do policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji oraz w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji "BOA" (pkt 2 lit.a), a w stosunku do policjantów pełniących służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji – Komendant Centralnego Biura Śledczego (pkt 3) Nie jest kwestionowane ustalenie, że w dniu wszczęcia postępowania skarżący pełnił służbę w Centralnym Biurze śledczym, gdzie został przeniesiony z urzędu na podstawie art. 94 ust. 4 ustawy o Policji od [...] lutego 2024 r. Jednak od [...] listopada 2024 r., na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, skarżący został delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w [...] Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że w dacie wszczęcia postępowania organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej właściwy był Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji . Artykuł 20 k.p.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakresu działania" jest wiązane z tą kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jaki powinien realizować organ administracji publicznej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 9, s. 130). Właściwość rzeczową należy, więc ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji administracji publicznej. Właściwość może więc wynikać z rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 19 k.p.a statuuje zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie kwestionowanym jest że od chwili wszczęcia postępowania o przydział kwatery tymczasowej do jego zakończenia przez organ pierwszej instancji właściwym rzeczowo do jej rozstrzygnięcia był Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji. W toku prowadzenia postępowania przez organ I instancji jak i przy podjęciu decyzji nie uległ zmianie stan faktyczny, ani prawny, który zmieniałyby właściwość. Decyzja ta została więc w dniu [...] września 2024 r. wydana przez organ uprawniony działający zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową. Zasadnie Komendant Główny Policji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż merytoryczna kontrola aktu administracyjnego musi być również kontrolą formalną. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznania odwołania. Z rozstrzygnięcia tego jasno wynika, iż organ II instancji jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę do którego obowiązków należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Komendant CBŚ Policji był w dacie złożenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2024 r. rzeczowo i miejscowo właściwy do załatwienia sprawy z zakresu przydziału kwatery tymczasowej. Tymczasem, delegacja skarżącego (od [...] listopada 2024 r.) po wszczęciu postępowania do czasowego pełnienia służby w [...] Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji KGP, zmienia kompetencję i właściwość organu - na Komendanta Głównego Policji do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Nie jest to pierwotna (istniejąca już w dacie złożenia wniosku) lecz następcza zmiana właściwości rzeczowej i miejscowej organu, którym stał się - z mocy § 14 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia - Komendant Główny Policji z mocy Przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczącej takiej sytuacji. Zarówno piśmiennictwo (Por. Komentarz Lex leg 2010 r jw. do art. 19, teza 4) jak i orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07, z 5 lipca 2001 r., I SA 2110/00 i z dnia 22 maja 2001 r., I SA 1844/00) przyjmuje, że gdy organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania organem niewłaściwym wskutek zmiany przepisów prawa, czy zmiany stanu faktycznego sprawy, to winien bezwzględnie uwzględnić tę zmianę. Wydanie zatem po dniu [...] listopada 2024 r. przez Komendanta Głównego Policji umarzającej postępowanie administracyjne "wszczęte [...] lutego 2024 r." jako bezprzedmiotowe, nastąpiło w sytuacji kiedy Komendantowi CBŚP nie służył już przymiot organu rzeczowo i miejscowo właściwego do rozpatrzenia tej sprawy. Wydana decyzja naruszała przepisy art. 19 i 20 k.p.a. a zatem dotknięta jest przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wadą dającą podstawę do stwierdzenia nieważności. Jednakże stwierdzenie wydania przez Komendanta CBŚP decyzji z dnia [...] września 2024 r. w warunkach przewidzianych art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nastąpiło nie w postępowaniu szczególnym, którego przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności, lecz w postępowaniu odwoławczym w następstwie złożonego przez skarżącego odwołania od tej decyzji do Komendanta Głównego Policji wniesionego za pośrednictwem Komendanta CBŚP. Natomiast powszechnie przyjęte jest w piśmiennictwie, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, a więc takim jakie zostało uruchomione przed KGP w następstwie złożonego do niego odwołania od decyzji Komendanta CBŚP z dnia [...] września 2024 r. Zarazem wskazuje się, że organ odwoławczy, który w postępowaniu odwoławczym zastosuje sankcję nieważności (tj. stwierdzi nieważność decyzji zaskarżonej odwołaniem) sam rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje nieważnością decyzji organu odwoławczego (por. B. Adamiak w Komentarzu do KPA, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. 3, C.H. Beck 2000 r. str. 543). Podobne stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. teza 4 wyroku NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. sygn. akt II SA 919/81, NSA 1982/1/5, czy teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r.). Rozpatrując zatem odwołanie od decyzji Komendanta CBŚP z dnia [...] września 2024 r. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, którą Komendanta CBŚP następczo utracił, organ odwoławczy – KGP, mógł orzec wyłącznie w sposób przewidziany art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Jednakże to postępowanie przed organem I instancji mogło być umorzone tylko w takim zakresie w jakim dotknięte było wadą nieważności, to jest co do czynności, które miały miejsce po utracie przez Komendanta CBŚP z dniem [...] listopada 2024 r. kompetencji do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. Postępowanie w przedmiocie przyznania kwatery tymczasowej prowadzone w postępowaniu przed Komendantem CBŚP stało się bezprzedmiotowe od dnia utraty właściwości tego organu do jej prowadzenia tj. od dnia 1 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły powołane w niej przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. gdyż przesłankę uchylenia decyzji Komendanta CBŚP i umorzenia postępowania stanowiło naruszenie przepisów o właściwości, która uległa następczej zmianie. Z treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że oparta na nim decyzja powinna składać się z dwóch części. W części pierwszej organ uchyla zaskarżoną decyzję. W drugiej części organ albo orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in princp.) – co wobec toczącego się postępowania przed KGP nie mogło mieć miejsca, albo orzeka o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine.). Taki charakter dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.01.2010 r. I OSK 1094/09. Te okoliczności legły u podstaw oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.