II SA/Wa 647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz H. S. kwotę 135 (słownie: sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania H. S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnoszący nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Jak wynika z akt sprawy na przestrzeni [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, strona posiada udokumentowane tylko 14 lat i 10 miesięcy okresów składkowych oraz 2 lata, 1 miesiąc i 24 dni okresów nieskładkowych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy – zamiast wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – udokumentowano 3 lata, 9 miesięcy i 18 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] maja 1981 r., do [...] listopada 1983 r., od [...] marca 1984 r. do [...] czerwca 1985 r., od [...] września 1993 r. do [...] października 1994 r, od [...] września 1996 r. do [...] lutego 1998 r. oraz od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2012 r., tj. przez ponad 11 lat nie został udowodniony żaden okres poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec strony w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r. stwierdził całkowitą niezdolność do pracy dopiero od [...] maja 2016 r. Natomiast wcześniej orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy, zdaniem organu, nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi, które przyznawane są jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu we wspomnianej ustawie. H. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że podczas wykonywania ostatniej pracy zachorował na ostrą białaczkę szpikową. Wskazana choroba uniemożliwiła mu kontynuowanie wykonywanej pracy. Nadmienił, że obecnie jest ze względu na stan zdrowia osobą całkowicie niezdolną do pracy. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do prac lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś regulacja ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", które mają zastosowanie w myśl art. 124 ustawy emerytalnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających, więc wpływ na ustanie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dokonał też wybiórczej oceny materiału dowodowego, a ponadto nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji. Nie przytoczył bowiem wszelkich istotnych okoliczności faktycznych mających bezpośredni związek z przesłankami orzekania w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Trzeba podkreślić, że przy orzekaniu w sprawach świadczeń w drodze wyjątku długość stażu ubezpieczeniowego nie ma decydującego znaczenia. Istotne są natomiast przyczyny, które spowodowały brak uprawnień ubiegającego się o takie świadczenie, do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wtedy, gdy brak świadczenia w zwykłym trybie usprawiedliwiony jest okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter oceny i indywidualny. Posługując się tym pojęciem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo naświetla i podkreśla cel takiej regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają bądź wręcz udaremniają możliwość wypracowania stażu ubezpieczeniowego wystarczającego do uzyskania świadczenia zwykłego. Zaistnienie tego właśnie rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwić brakujący staż ubezpieczeniowy. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od roli danej osoby, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 393/07, Lex nr 338269). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które daną osobę czynią nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Chodzi także o takie sytuacje, kiedy osoba ta nie jest zdolna do świadczenia pracy z uwagi na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe będzie szczególną okolicznością, wykluczającą jej aktywność zawodową. Będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość podjęcia zatrudnienia. Zatem przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy może być ona kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Podkreślenia wymaga, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o takie świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby spowodowane przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, że skarżący od [...] marca 2012 r. podejmował konsekwentne działania mające na celu wypracowanie odpowiedniego stażu pracy. W okresie tym skarżący także od [...] lutego 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne i został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od [...] sierpnia 2014 r. Następnie skarżący od [...] października 2015 r. do [...] maja 2016 r. pozostawał w zatrudnieniu. W okresie pozostawania w zatrudnieniu powstała u skarżącego całkowita niezdolność do pracy ([...] maja 2016 r.). Okoliczność ta została zupełnie pominięta w rozważaniach organu. Zdaniem Sądu gdyby nie zdiagnozowana u skarżącego w maju 2016 r. choroba nowotworowa, która uczyniła go całkowicie niezdolnym do pracy i do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie uniemożliwiła odprowadzanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, skarżący miałby możliwość wypracowania wymaganego stanu ubezpieczeniowego. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że w przypadku skarżącego, wbrew jego woli i zamiarom, zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia. W sytuacji zatem wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, fakt ten powinien być zbadany przez organ jako jeden z istotnych elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W uzasadnieniu swoich decyzji organ pominął natomiast zupełnie powyższą okoliczność, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego oraz przerw w jego ubezpieczeniu. Prezes ZUS nie dokonał tym samym wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się w sposób wyczerpujący do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ winien dokładnie rozważyć jej okoliczności, zgodnie z powyższymi wskazaniami. Organ nie może również w swoich ustaleniach pomijać faktu, iż w okresie do [...] marca 1998 r. do [...] października 2005 r. skarżący pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Okres pobierania renty, zdaniem Sądu, wpływa na ocenę ogólnego stanu ubezpieczeniowego skarżącego. Jest rzeczą zrozumiałą, że w okresie pobierania renty skarżący nie świadczył pracy. Ogólny niemal 17-letni okres ubezpieczenia powinien zatem zostać poddany ocenie, pod kątem jego długości, z uwzględnieniem ponad 7-letniego okresu rentowego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty dojazdu do siedziby Sądu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.